52. člen ZRud-1

Vezanost upravnega organa na sodbo Upravnega sodišča pa je neločljivo povezana tudi z vezanostjo samega Upravnega sodišča na svojo pravnomočno sodbo v isti zadevi (Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023.). V ZS je določeno, da odločbe sodne oblasti vežejo sodišča in vse druge državne organe RS in da izvršitve odločbe sodišča ne more ovirati odločba drugega državnega organa (drugi in četrti odstavek 2. člena ZS). Temu sledi tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča, po kateri je tudi Upravno sodišče, ki bi odločalo v upravnem sporu zoper nov akt, izdan s strani tožene stranke, vezano na pravnomočno sodbo, izdano v isti zadevi, seveda v obsegu, ki ga določa okvir pravnomočnosti (tj. v obsegu pravnih in dejanskih vprašanj, o katerih je bilo odločeno s pravnomočno sodbo o odpravi upravnega akta in ki so bili podlaga za sprejeto odločitev). Iz pravnomočnosti sodbe (res iudicata), na katero so pri svojem nadaljnjem odločanju vezani tako organi kot sodišča, pa tudi izhaja, da navedeno torej ni več del ponovne presoje v nadaljnjih postopkih. To pomeni, da ne upravni organ in ne upravno sodišče v ponovljenem postopku ne smeta odstopiti od pravnih stališč, sprejetih

Sodišče ugotavlja, da je rok iz 12. člena Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo za izdajo odločbe o koncesnini instrukcijski, pri čemer prekoračenje tega roka ne rezultira v ugasnitvi pravice do odmere rudarske koncesnine, medtem ko pravica zahtevati izpolnitev obveznosti, ob upoštevanju določbe 125. ZDavP-2, zastara v 5 letih od dneva izdaje odločbe o odmeri koncesnine.

Mineralne surovine so rudno bogastvo, ki je kot naravni vir v lasti Republike Slovenije. Za njihovo izkoriščanje je potrebno pridobiti koncesijo ter plačevati ustrezno nadomestilo, to je rudarsko koncesnino in zagotavljati in plačevati rezervirana sredstva za sanacijo. Utemeljen je ugovor tožeče stranke, da je pravica tožene stranke do odmere sanacnine za leto 2013 zastarala. Ker je o predmetni obveznosti tožeče stranke treba stranki kot zavezancu za plačilo te dajatve izdati upravno odločbo, ki vzpostavlja izvršilni naslov za prisilno izterjavo obveznosti, je ta obveznost tožeče stranke kot takšna sorodna drugim javnim dajatvam in davkom, zastaranje katerih je urejeno s pravnimi pravili ZDavP-2, kjer je je določeno, da pravica do odmere davka zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba davek napovedati, obračunati, odtegniti in odmeriti.

Rok za izdajo odločbe o odmeri rudarske sanacnine, določen v prvem odstavku 22. člena ZRud-1, ima naravo instrukcijkega roka. Ker je narava sanacnine opredeljena kot javna dajatev, ki je v svojem bistvu podobna davku, mora sodišče upoštevati zastaralne roke, določene v ZDavP-2. Čeprav je tožnik s tožbo uspel le deloma, so stroški zanj enaki, kot če bi uspel s tožbo v celoti, zato mu je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora.

Skladno s koncesijsko pogodbo je koncesionarju prepuščeno, katero vrsto jamstva bo izbral, torej ali sanacijo z bančno garancijo ali vplačevanje sanacnine v sklad. Kolikor pa koncesionar bančne garancije ne predloži, pa sanacijo kljub vsemu izvaja, navedeno ne pomeni, da je razbremenjen obveznosti plačila sanacnine. Že iz same vsebine določila prvega odstavka 12. člena Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo po presoji sodišča izhaja pravilen zaključek tožene stranke, da ne gre za prekluzivni rok, katerega posledica bi bila, da bi pravica tožene stranke za odmero rudarske sanacnine v primeru prekoračitve tega roka ugasnila. Obveznost tožeče stranke je določena s predpisom in jo je oblastni organ pristojen oziroma dolžan odmeriti in v primeru neplačila tudi izterjati. Zato za njuno razmerje ne veljajo pravila dispozitivnosti in avtonomnosti urejanja vsebine tega razmerja, kar v temelju izključuje obligacijskopravno naravo njunega razmerja in s tem tudi uporabo pravnih pravil OZ glede zastaranja.

V primeru roka, določenega v 12. členu Uredbe o rudarski koncesnini in srdstvih za sanacijo, gre za instrukcijski rok, katerega posledica ni v ugasnitvi pravice do izterjave terjatve. Ker je o obveznosti tožeče stranke treba stranki kot zavezancu za plačilo dajatve izdati upravno odločbo, ki vzpostavlja izvršilni naslov za prisilno izterjavo obveznosti, je obveznost tožeče stranke kot takšna sorodna davkom, zastaranje katerih je urejeno s pravnimi pravili ZDavP-2.

Osnova za izračun rudarske koncesnine sta velikost pridobivalnega prostora in povprečna cena enote določene vrste mineralne surovine v Republiki Sloveniji. Za posameznega koncesionarja se podatek o v preteklem letu pridobljenih količinah mineralnih surovin v njegovem pridobivalnem prostoru pridobi z vpogledom v njegov gospodarski priglastiveni obrazec.

Iz določbe drugega odstavka 52. člena ZRud-1 jasno izhaja, da je določitev višine rudarske koncesnine predmet normativnega urejanja. Na podlagi zakonskega pooblastila mora namreč Vlada RS izdati uredbo, ki določi način in pogoje plačevanja rudarske koncesnine, pri njenem sprejemanju pa sopogodbenik koncesijske pogodbe (koncesionar) nima nobene vloge ali vpliva. Določitev višine rudarske koncesnine torej ni v dispoziciji pogodbenih strank in zato ni predmet svobodnega pogodbenega oblikovanja pravic in obveznosti.

Določitev višine rudarske koncesnine je predmet normativnega urejanja. Vlada RS mora, na podlagi zakonskega pooblastila, izdati uredbo, ki bo določila način in pogoje plačevanja rudarske koncesnine. Določitev višine rudarske koncesnine ni v dispoziciji pogodbenih strank, zato ni predmet svobodnega pogodbenega oblikovanja pravic in obveznosti. O pričakovanih pravicah govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan položaj. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica. Mineralne surovine so last Republike Slovenije in za njihovo izkoriščanje se mora plačevati ustrezno nadomestilo (rudarska koncesnina). Cilj zvišanja koncesnin pa je tudi v tem, da se z njihovo pomočjo zagotovi, da se po končanem izkoriščanju mineralnih surovin v določenem pridobivalnem prostoru takšen prostor obvezno sanira.

Določitev višine rudarske koncesnine ni v dispoziciji pogodbenih strank, zato ni predmet svobodnega pogodbenega oblikovanja pravic in obveznosti. Določena je na podlagi podzakonskega predpisa in vezana na njegove vsakokratne spremembe. Dejstvo, da nova ureditev izračuna koncesnine povečuje finančne obveznosti tožeče stranke in ji s tem zmanjšuje njen dobiček, samo po sebi ne utemeljuje nedopustnega posega v svobodno gospodarsko pobudo, ki je po svoji vsebini v prvi vrsti podjetniška svoboda ravnanja, še manj pa poseg v zasebno lastnino.

Določitev višine rudarske koncesnine je predmet normativnega urejanja. O pričakovanih pravicah govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan položaj. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica (tak status dobi, ko je gotovo, da bo pravica nastala). Stopnjevanje obveznosti mora biti v skladu z razumnimi pričakovanji pravnih naslovljencev, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabševala. Spreminjanje že obstoječih predpisov je nujno in je v sami naravi prava. Še posebej to velja na področju davkov in drugih javnih dajatev (kamor spada tudi koncesnina), kjer je spremenljivost vedno moč pričakovati. Mineralne surovine so last Republike Slovenije in za njihovo izkoriščanje se mora plačevati ustrezno nadomestilo (rudarska koncesnina). Tožena stranka je s povišanjem rudarske koncesnine zasledovala legitimen cilj, ki je v splošnem javnem interesu, na povišanje se je revident lahko pripravil in ga tudi pričakoval, zato povišanje ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države. Uporaba instituta exceptio illegalis za Uredbo 91/11 bi bila neutemeljena.

Način odmere koncesnine je predmet normativnega, ne pa pogodbenega urejanja, kar obenem posledično vodi do zaključka, da ni mogoče slediti trditvi tožeče stranke, da pomeni uporaba sedaj veljavne Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo za določitev višine koncesnine retroaktivno uporabo predpisov. Sprememba vrednosti točke ne pomeni posega v položaj tožeče stranke do te mere, da bi pomenila izgubo na zakonu utemeljene pravice ali pravnega interesa. Sodišče zato meni, da ni mogoče pritrditi tožeči stranki, da je prišlo do posega v njene pričakovane pravice s tem, ko se je koncesnina odmerila po sedaj veljavnih pravilih.

Izpodbijana odločba je bila izdana v skladu z zakonom in podzakonskim aktom, ki sta veljala v času odločanja in ki izključujeta uporabo podzakonskega predpisa, na katerega se sklicuje tožnik. Tožnik na področju izkoriščanja mineralnih surovin izvršuje pravico do svobodne gospodarske pobude, vendar je ta že po Ustavi omejena ne samo z javno koristjo, ampak Ustava v drugem odstavku 70. člena izrecno določa, da zakon določa pogoje, pod katerimi se sme izkoriščati naravna bogastva. Ker so temeljni okviri določanja odmere koncesnine določeni v zakonu in je povišanje koncesnine v obravnavanem primeru v skladu z zakonom, v konkretnem primeru ne gre za poseg v pričakovano pravico ali svobodno gospodarsko pobudo.

V ponovljenem postopku je potrebno v obrazložitvi navesti tudi razloge za odločitev tistega dela izreka odločbe, ki se nanaša na obseg območja pridobivalnega prostora, v primeru če bi tožena stranka menila, da mora biti obseg manjši, kot je bil določen z odločbo iz leta 1980, pa je potrebno pred odločitvijo skladno z 9. členom ZUP dati tožeči stranki možnost, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za ta del odločitve.

Določanje načina odmere koncesnine in povprečne cene na enoto mineralne surovine, sta po izrecni zakonski ureditvi predmet predpisa, ki ga predpiše vlaga in ne koncesijske pogodbe. Presoja pravilnosti in zakonitosti izpodbijane upravne odločbe glede višine vrednosti točke zato ne more temeljiti na vsebini pogodbenega odgovora o tem, čeprav je tak dogovor zapisan v koncesijski pogodbi. Prehodna določba 3. točke četrtega odstavka 155. člena ZRud-1 določa, da prej veljavna uredba o načinu določanja plačila za rudarsko pravico preneha veljati z dnem uveljavitve tega zakona in da se uporablja le do uveljavitve novega predpisa, izdanega na podlagi tega zakona. Ta predpis pa je Uredba, ki je v skladu z navedeno zakonsko določbo v 36. členu določila tudi prenehanje uporabe prej veljavne uredbe.

Predmet upravnega spora je odločba, ki jo je upravni organ na podlagi 52. člena ZRud-1 izdal tožniku kot zavezancu za plačevanje rudarske koncesnine. Določanje načina odmere in povprečne cene na enoto mineralne surovine je po zakonski ureditvi predmet predpisa in ne koncesijske pogodbe. Zato se obveznost upoštevanja koncesijske pogodbe pri izdaji odločbe iz drugega odstavka 52. člena ZRud-1 ne more nanašati na določitev vrednosti točke, ki je element načina odmere koncesnine. Nepravilnosti izdane upravne odločbe glede upoštevane višine vrednosti točke tako ni mogoče utemeljevati z vsebino pogodbenega dogovora o tem, tudi če je ta vsebovan v koncesijski pogodbi. Tožnik se neutemeljeno zavzema za uporabo določb Uredbe o načinu določanja plačila za rudarsko pravico, veljavne v času podpisa koncesijske pogodbe, saj ta ni predvidena ne z ZRud-1 ne s sedaj veljavno Uredbo. Prav tako tožnik ni utemeljil nedopustnega posega v pričakovane pravice. Vsako pričakovanje še ni pričakovana pravica. Iz zakonske ureditve pravica do načina določanja vrednosti točke, za kakršnega se zavzema tožnik, ne izhaja. Spremenljivost vrednosti točke je namreč bila vgrajena v metodologij

Spremenljivost vrednosti točke je bila vgrajena v metodologijo odmere plačila za rudarsko pravico že po ZRud in je tudi po ZRud-1. Sprememba vrednosti točke torej ne predstavlja posega v tožnikov položaj v takšni meri, da bi pomenila izgubo kakšne na zakonu utemeljene pravice ali pravnega interesa. Zato tudi z vidika zakonske ureditve za zatrjevani poseg v tožnikovo pričakovano pravico do odmere koncesnine z upoštevanjem vrednosti točke, ki bi bila določena z „indeksno klavzulo“, ne gre. Morebitno kršitev pogodbenih določil, če tožnik meni, da je do njih prišlo, pa lahko uveljavlja v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti.

Določanje načina odmere in povprečne cene na enoto mineralne surovine je po izrecni zakonski ureditvi predmet predpisa in ne koncesijske pogodbe.