UPRS sodba III U 382/2012

Tožbi se ugodi, sklep direktorja Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije 6316-1/2012-119 z dne 20. 8. 2012 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrnil prijavo tožnika z naslovom raziskovalnega programa „Logistika in rizični sistemi - v starajoči se Evropi“ vodja A.A., ki je prispela na Javni razpis za podelitev koncesije za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov, objavljen v Uradnem listu RS, št. 47/12 (v nadaljevanju javni razpis) na podlagi 12. člena Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD) in 20. člena Sklepa o ustanovitvi Javne agencije za raziskovalno dejavnost RS (v nadaljevanju sklep o ustanovitvi) ter Pravilnika o koncesiji za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik o koncesiji) in 21. člena Pravilnika o postopkih sofinanciranja, ocenjevanja in spremljanja izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik o postopkih). V obrazložitvi je prvostopenjski organ navedel, da je Komisija za odpiranje prijav (v nadaljevanju komisija) ugotovila, da se elektronska in papirnata oblika prijave tožnika ne ujemata, ter da tožnik ne izpolnjuje pogoja, navedenega v drugem odstavku 4. točke javnega razpisa, ki navaja subjekte, ki se lahko prijavijo na javni razpis. To pa so raziskovalne organizacije, ki nimajo statusa javne raziskovalne organizacije, imajo koncesijo in se jim v letu 2012 iztečejo pogodbe o financiranju raziskovalnih programov, sklenjene za obdobje od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2012, nadaljnji pogoji pa so navedeni v točki 5 predmetnega javnega razpisa. Tožnik tudi ne zaposluje zadostnega števila raziskovalcev oz. strokovnih in tehničnih delavcev na podlagi 57. člena Pravilnika o postopkih. Programsko skupino sestavlja vodja programske skupine, najmanj trije raziskovalci z doktoratom znanosti ter strokovni in tehnični sodelavci. Tožnik pa ima poleg vodje programske skupine, A.A., samo še dva raziskovalca z doktoratom, in sicer B.B. in C.C.. Tako tožnik tudi tega pogoja ne izpolnjuje.

Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. Tožnik ne izpolnjuje pogoja, navedenega v drugem odstavku 4. točke predmetnega javnega razpisa, ki določa, da je javni razpis namenjen raziskovalnim organizacijam s koncesijo, ki se jim v letu 2012 iztečejo pogodbe o financiranju raziskovalnih programov, sklenjene za obdobje 1. 1. 2009 do 31. 12. 2012. Iz evidence Agencije je razvidno, da tožnik nima z Agencijo sklenjene nobene pogodbe o financiranju raziskovalnega programa. Določitev subjektov, ki se lahko prijavijo na javni razpis, je v pristojnosti Agencije, saj gre za izvajanje raziskovalne dejavnosti glede na razpoložljiva finančna sredstva. V zvezi z ugovorom tožnika, da je pridobila finančna sredstva tudi Fakulteta za informacijske študije v Novem mestu pa tožena stranka v obrazložitvi navaja, da gre za izjemo. Ustanovitelj navedene fakultete je Republika Slovenija, zato ima ta fakulteta status javne raziskovalne organizacije. Fakulteta je bila ustanovljena v letu 2008, ko je bil takratni razpis oz. poziv za prijavo raziskovalnih programov že v izvajanju in se zato takrat ni mogla prijaviti. Na podlagi 37. člena ZRRD pa je upravičena do izvajanja raziskovalnih programov, zato jo je bila Agencija dolžna pozvati k prijavi. Po mnenju drugostopenjskega organa ni bila kršena pravica do konkurenčnosti pravnih subjektov na trgu, saj izvajanje javne službe ne pomeni, da si izvajalec s tem pridobi na trgu večjo konkurenčnost. Namen zagotavljanja proračunskih sredstev je sofinanciranje raziskovalne dejavnosti kot take, ne pa subjektov, ki se z njo ukvarjajo. V skladu s 5. točko javnega razpisa mora raziskovalna organizacija za podelitev koncesije zagotoviti zaposlitev zadostnega števila raziskovalcev oz. strokovnih in tehničnih delavcev. Minimalno število članov programske skupine določa 57. člen Pravilnika o postopkih, ki ga citira. Tožnik pa poleg vodje programske skupine nima še treh raziskovalcev z doktoratom in tako ne izpolnjuje navedenega pogoja.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi ugovarja, da so pogoji, navedeni v 4. točki predmetnega javnega razpisa, nezakoniti. Tožnik je raziskovalna organizacija, ki nima statusa javne raziskovalne organizacije, nima koncesije in tudi nima sklenjene pogodbe o financiranju raziskovalnih programov, ki bi se mu iztekla leta 2012. Vendar pa so ti razpisni pogoji nezakoniti, saj jih ne določa niti ZRRD, pa tudi ne Pravilnik o koncesiji. Tožena stranka je tudi v nasprotju s pogoji iz 4. točke predmetnega javnega razpisa v seznam uvrstila organizacije, ki ne ustrezajo razpisnim pogojem, saj je na naveden seznam uvrstila Fakulteto za informacijske študije v Novem mestu, ki je javna raziskovalna organizacija in ki ni imela sklenjene pogodbe o financiranju raziskovalnih programov. Po Pravilniku o postopkih programsko sestavljajo najmanj trije raziskovalci z doktoratom znanosti ter strokovni in tehnični delavci. Tožena stranka napačno tolmači določbo 57. člena Pravilnika o postopkih. Pogoj v 4. členu predmetnega javnega razpisa, ki omejuje možnost kandidiranja na razpis samo na določene subjekte, je nezakonit in diskriminatoren. Noben podzakonski akt oz. posamični akt državnega organa ne more spremeniti zakonski določil in postavljati dodatnih pogojev, ki niso navedeni v samem zakonu. Tožnik sodišču predlaga, da naj preko zakonskih določil po principu „exceptio illegalis“ naveden pogoj izloči, saj predstavlja diskriminacijo. Sam sklep ministrstva, na katerega se sklicuje tožena stranka, pa se lahko nanaša samo na vsebino oz. predmet javnega razpisa in postopek razpisa, pogoji, ki pa jih morajo kandidati izpolnjevati, pa so določeni le z zakonom ali splošnim aktom, ki ga izda Agencija in ki je javno objavljen v Uradnem listu RS. Tožnik sodišču predlaga, da naj izpodbijani sklep kot nezakonit odpravi in odloči, da je tožena stranka dolžna prijavo tožnika na predmetni javni razpis obravnavati in o njej odločiti ter toženi stranki naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka, v primeru zamude z zamudnimi obrestmi oz. podrejeno, da predmetni javni razpis odpravi in vrne toženi stranki v ponovni postopek ter toženi stranki naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške postopka, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v zvezi s pogojem, določenim v 4. točki predmetnega razpisa bila zavezana upoštevati usmeritve Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport in sklep o javnem razpisu za podelitev koncesij v letu 2012 za raziskovalne in infrastrukturne programe, ki ga je izdal minister 5. 6. 2012 na podlagi 3. člena Pravilnika o koncesiji. V zvezi z ugovorom tožnika, da je opredelitev subjektov javnega razpisa nezakonita, pa navaja, da je določitev subjektov, ki se lahko prijavijo na javni razpis v pristojnosti ministra in da gre za izvajanje javne službe glede na razpoložljiva javno finančna sredstva. Zaradi finančne situacije pa so finančna sredstva omejena. Na javni poziv, ki se je nanašal na javno raziskovalno organizacijo Fakulteto za informacijske študije iz Novega mesta, katerega ustanovitelj je Republika Slovenija, pa je bila ta na podlagi 37. člena ZRRD upravičena do izvajanja raziskovalnih programov, ki se izvajajo kot javna služba. Pravilnik o postopkih določa, da je obdobje financiranja raziskovalnih programov 3, 4, 5 ali 6 let. Iz navedenega izhaja, da se bo od leta 2012 naprej vsako leto izteklo eno obdobje financiranja javne službe in da bo morala tožena stranka glede na razpoložljiva proračunska sredstva v skladu s pravilnikom o postopkih vsako leto objaviti nov razpis in nov javni poziv. Tožena stranka je presojala tudi pravilnost načina, oblike in roka za predložitev prijav v skladu z javnim razpisom in ugotovila, da pisna in elektronska vloga tožnika nista bili enaki. Preverila pa je tudi izpolnjevanje pogojev iz 5. točke javnega razpisa in ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogoja v zvezi z zaposlovanjem zadostnega števila raziskovalcev v skladu s 57. členom Pravilnika o postopkih, ki določa sestavo programske vsebine, in sicer, da jo sestavljajo vodja programske skupine, trije raziskovalci z doktoratom znanosti in strokovni ter tehnični delavci. V skladu s 30. členov v zvezi z 29. členom ZRRD pa mora imeti tudi vodja programske skupine doktorat znanosti.

Tožnik je sodišču podrejeno predlagal, da se javni razpis za podelitev koncesije za izvajanje javne službe, objavljen 5. 6. 2012 na spletnih straneh tožene stranke, odpravi ter se toženi stranki vrne v ponovni postopek. V zvezi z navedenim se tožena stranka sklicuje na drugi odstavek 28. člena Pravilnika o postopkih, v skladu s katerim ugovor zoper odločitev o izboru prijav za sofinanciranje raziskovalne dejavnosti ne zadrži podpisa pogodb z izbranimi prijavitelji. V skladu z Uredbo o normativih in standardih za določanje sredstev za izvajanje raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Uredba), se sredstva za izvajanje raziskovalnih programov, ki pomenijo opravljanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti, namenijo za plače raziskovalcev, prispevke, materialne stroške in storitve ter amortizacije. Navedena sredstva so namenska sredstva. Tožena stranka predlaga, da sodišče pri obravnavi navedenega predloga tožnika upošteva tudi načelo sorazmernosti v delu, ki se nanaša na javno korist. Javna služba na področju raziskovalne dejavnosti se izvaja tako, da nekatere programe skupaj izvajajo javne raziskovalne organizacije in raziskovalne organizacije s koncesijo, nekatere programe pa izvajajo izključno javne raziskovalne organizacije, druge pa samo raziskovalne organizacije s koncesijo. Zato je tožena stranka istočasno objavila javni razpis v Uradnem listu RS, št. 47/12 in Javni poziv v Uradnem listu RS, št. 47/12, saj sta glede na zgoraj navedeno medsebojno vsebinsko in finančno povezana. Z razveljavitvijo javnega razpisa bi zaradi navedene prepletenosti izvajalcev raziskovalnih programov javne službe nastala škoda tudi javnim raziskovalnim organizacijam, ki se financirajo na podlagi javnega poziva, saj bi bilo ogroženo njihovo delovanje. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

Tožba je utemeljena.

Iz listin upravnega spisa izhaja, da je v predmetni zadevi med strankama sporno ali je tožena stranka pravilno in zakonito zavrnila tožnikovo prijavo na predmetni javni razpis, ker naj tožnik ne-bi izpolnjeval razpisanih pogojev iz 4. in 5 točke predmetnega javnega razpisa. Po mnenju tožnika so pogoji, navedeni v drugem odstavku 4. točke javnega razpisa, ki določa, da je javni razpis namenjen le raziskovalnim organizacijam s koncesijo, ki se jim v letu 2012 iztečejo pogodbe o financiranju raziskovalnih programov, sklenjene za obdobje 1. 1. 2009 do 31. 12. 2012, nezakoniti, saj jih ne določa niti ZRRD niti Pravilnik o koncesiji. Navedeni pogoji so tudi diskriminatorni. Tožnik sodišču predlaga, da uporabi „exceptio illegalis“. Tožnik je pravna oseba organizirana v obliki raziskovalne organizacije, ki nima statusa javne raziskovalne organizacije, nima koncesije in tudi nima sklenjene pogodbe o financiranju raziskovalnih programov, ki bi se mu iztekla leta 2012.

V postopku javnega razpisa za podelitev koncesij sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike spora. Javni razpis in izbira koncesionarja pa sta tudi v funkciji varovanja enakih možnosti kandidatov iz 14. člena Ustave RS, da konkurirajo za opravljanje koncesionirane dejavnosti. Za razpisni postopek, kot je obravnavani, je po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javno-pravno stvar in ne le za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravne zadeve.

Pri postopku javnega razpisa gre za poseben postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh, ki so se na razpis prijavili, ključnega pomena. Prijaviteljem na javni razpis je namreč zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa in se potegujejo za dodelitev razpoložljivih sredstev skladno s pogoji razpisa. Po navedenem se lahko enako obravnavanje vseh prijaviteljev na javnem razpisu doseže zgolj tako, da se vsem prijavljenim zagotovi enakovredno obravnavanje. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS pomeni torej nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti. Do različnega obravnavanja enakih pravnih subjektov torej ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pri tem je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani in da jim je zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa in se potegujejo za dodelitev razpoložljivih sredstev skladno s pogoji tega razpisa. Uspeh na javnem razpisu pa je odvisen od izpolnjevanja v razpisu vnaprej določenih kriterijev.

Po vsebini je med strankama sporno, ali je bila vloga tožnika, ki jo je podal na predmetni javni razpis ocenjena v skladu z razpisnimi merili ter ustavno-pravnimi načeli, predvsem načelom nediskriminatornosti. Tudi v postopku dodeljevanja sredstev proračuna je namreč potrebno upoštevati načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS. Razumeti ga je potrebno tako, da do različnega urejanja enakih pravnih položajev subjektov ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pomeni torej nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov, tudi s strani upravne oblasti. Slednje izhaja tudi iz številnih odločb Ustavnega sodišča, zlasti na primer U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998. Zagotoviti je namreč potrebno vsem subjektom enake možnosti, da konkurirajo za javna sredstva na področju dejavnosti, ki je predmet javnega razpisa.

Kot je razvidno iz predmetnega javnega razpisa, je bil ta objavljen zaradi podelitve koncesije za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti in izbira koncesionarja za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov (točka 2 predmetnega javnega razpisa). V 4. točki javnega razpisa so bili navedeni subjekti, ki se lahko prijavijo na ta javni razpis. To pa so bili v danem primeru le raziskovalne organizacije, ki nimajo statusa javne raziskovalne organizacije (torej raziskovalne organizacije s koncesijo) in se jim v letu 2012 iztečejo pogodbe o financiranju raziskovalnih programov, sklenjene za obdobje od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2012. V zadevi je sporno, ali je imela tožena stranka za določitev navedenega pogoja, to je za omejitev kroga sodelujočih subjektov na predmetnem javnem razpisu zgolj na subjekte, ki izpolnjujejo pogoje iz 4 točke predmetnega javnega razpisa, podlago v zakonu.

Neposredni namen zagotavljanja proračunskih sredstev, posledično pa tudi njihovega razdeljevanja, je sofinanciranje dejavnosti kot take, ne pa subjektov, ki se z njo ukvarjajo. Tožena stranka je zato s spornim pogojem (iz 4. točke predmetnega javnega razpisa) od sodelovanja na tem javnem razpisu neutemeljeno izključila nekatere subjekte, torej tudi tožnika kot raziskovalne organizacije, ki sicer nima statusa javne raziskovalne organizacije, nima pa tudi koncesije in nima sklenjene pogodbe oz. se mu v letu 2012 ne izteče pogodba o financiranju raziskovalnih programov sklenjena za obdobje od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2012. Tožena stranka za takšno razlikovanje subjektov po mnenju sodišča ni imela podlage niti v 2. členu, 3.členu in 4 členu ZRRD, ki opredeljujejo namena in cilje raziskovalne in razvojne dejavnosti v Republiki Sloveniji in ne dajejo pooblastila toženi stranki za omejevanje kroga subjektov, ki jih tožena stranka sofinancira iz sredstev državnega proračuna. Tožena stranka ni imela pravno utemeljenega razloga za različno obravnavanje subjektov, ki se lahko prijavijo na predmetni javni razpis. Glede na navedeno, na odločitev v zadevi ne morejo vplivati navedbe tožene stranke v obrazložitvi drugostopenjske odločbe ter v njenem odgovoru na tožbo, s katerimi utemeljuje sporno razlikovanje glede možnosti udeležbe tožnika na predmetnem javnem razpisu.

Sodišče se strinja z navedbo tožnika, da tožena stranka za izključitev posameznih subjektov iz sodelovanja na predmetnem javnem razpisu ni imela podlage v ZRRD, s čimer je bil kršen drugi odstavek 14. člena Ustave RS, po katerem so vsi subjekti enaki pred zakonom. Sklep ministrstva, na katerega se sklicuje tožena stranka, pa se lahko nanaša samo na vsebino oz. predmet javnega razpisa in postopek javnega razpisa, pri čemer mora imeti podlago v zakonu. V nobenem primeru podzakonski akt ne more vsebovati omejitev za katere ni podlage v zakonu. Glede na navedeno, je sodišče sledilo tožnikovemu predlogu, da naj preko zakonskih določil po principu „exceptio illegalis“ naveden pogoj izloči, saj predstavlja diskriminacijo.

Ker je sodišče ugotovilo, da je toženka v postopku predmetnega javnega razpisa napačno uporabila določbe ZRRD, zaradi česar je izpodbijani sklep nezakonit, je tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ ponovno odločati o vlogi tožnika, brez upoštevanja pogoja iz 4. točke predmetnega javnega razpisa.

Sodišče glede na tožbeni predlog, v katerem tožnik predlaga posebej tudi ugotovitev nezakonitosti predmetnega javnega razpisa, pojasnjuje, da je navedeni javni razpis oz. njegova objava le eno od dejanj v postopku javnega razpisa, to je dejanje, s katerim se je ta postopek začel, za tožnika pa končal z izdajo izpodbijanega sklepa. V takem primeru sodišče odloča o (ne)zakonitosti javnega razpisa v povezavi z odločanjem o nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta in ne kot o samostojnem zahtevku. Po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče namreč v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov. Sodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, v okviru katerega odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, pa je možno le v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre, saj tožnica s tožbo v tem upravnem sporu izpodbija dokončni upravni akt.

Sodišče je na podlagi 59. člena ZUS-1 v zadevi odločalo brez glavne obravnave.

Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. V skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu se tožniku priznajo stroški upravnega spora v višini 350 EUR, kar z DDV znaša 420,00 EUR, ker je bila zadeva rešena zunaj glavne obravnave in je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik.