UPRS sodba I U 1158/2011

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Urad RS za varstvo potrošnikov (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek tožnice za podaljšanje dovoljenja za odpravljanje storitev potrošniškega kreditiranja. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da tožnica, ki je 21. 12. 2010 vložila zahtevek za dovoljenje za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja ter po pozivu organa 24. 1. 2011 še dopolnitev vloge, ni izpolnila vseh predpisanih zahtev, kajti za odgovorno osebo in osebe, ki bi opravljale storitve potrošniškega kreditiranja, ni predložila dokazil o stopnji izobrazbe, kot jo predpisuje Pravilnik o pogojih za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja (v nadaljevanju Pravilnik) v drugem odstavku 2. člena, da namreč morajo te osebe imeti pridobljeno najmanj visokošolsko izobrazbo po strokovnem študijskem programu I. stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo.

2Ministrstvo za gospodarstvo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 10. 5. 2011 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. V obrazložitvi odločbe je drugostopenjski organ pritrdil razlogom za odločitev prvostopenjskega organa ter zavrnil kot neutemeljene pritožbene navedbe tožnice, da bi organ moral pri odločanju upoštevati, da tožnica že dlje opravlja dejavnost potrošniškega kreditiranja, da ima odgovorna oseba dolgoletne izkušnje na področju opravljanja storitev potrošniškega kreditiranja in da je tožnica zaprosila za podaljšanje ter ne za izdajo novega dovoljenja, in sicer ob sklicevanju na nov Zakon o potrošniškem kreditiranju (v nadaljevanju ZPotK-1), ki je bil uveljavljen 7. 8. 2010, ter na Pravilnik, izdan na podlagi navedenega zakona, in v tem predpisu določene pogoje.

3Tožnica v tožbi navaja, da je leta 2005 pridobila dovoljenje za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja. Dne 7. 8. 2010 pa je začel veljati ZPotK-1, na podlagi katerega je bil izdan Pravilnik, ki pa je v svojem 2. členu predpisal strožje izobrazbene pogoje, kot so veljali dotlej ter je s tem tožnici onemogočil nadaljevanje opravljanja dejavnosti, saj strožjih pogojev ne izpolnjuje. Z izpodbijano odločbo ji je bilo tudi zavrnjeno le podaljšanje dovoljenja za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja. Vendar ji po njenem mnenju novi zakon ne bi smel odvzeti pravic, ki jih je že pridobila, kajti poseg v že pridobljene pravice prepoveduje načelo pravne države (2. člen Ustave RS). Po mnenju tožnice pa je v predmetni zadevi kršen tudi 153. člen Ustave RS, kajti tudi Ustavno sodišče je v več svojih odločbah (na primer odločba U-I-326/97) pojasnilo, da v primeru, kadar zakonodajalec v zakonu pooblasti vlado ali upravni organ za izdajanje podzakonskih predpisov za izvrševanje zakona, pa tega pooblastila ne dopolni z vsebinskimi kriteriji (da tako imenovano golo ali bianco pooblastilo), lahko tako pooblastilo pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca in zato ni v skladu z ustavnim redom. Tak položaj je podan tudi v obravnavani zadevi, saj je zakonodajalec v celoti prepustil upravnemu organu, da določi vrsto zahtevane izobrazbe za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja. Predpisana visoka izobrazba pa po mnenju tožnice pomeni tudi nesorazmeren poseg v njene pravice. Iz obrazložitve predloga zakona ne izhaja opis razlogov, ki naj bi terjali visoko izobrazbo. Predpisani izobrazbeni pogoji celo presegajo izobrazbene pogoje, ki so predpisani za banke, hranilnice in podobne finančne ustanove. Pravilnik tako odreka ustrezno strokovno usposobljenost odgovorni osebi tožnice, ki ima izobrazbo ekonomista, smer bančništvo in finance ter 15 let delovnih izkušenj v tej dejavnosti. Tožnica navaja, da je že v pritožbi navedla, da dejavnost potrošniškega kreditiranja opravlja že od leta 2001 in da je v tem času imela tudi vrsto inšpekcijskih pregledov, toda v nobenem primeru ni bilo ugotovljenih nepravilnosti. Tožnica sodišču predlaga, naj odloči, da ji je prvostopenjski organ dolžan izdati odločbo o podaljšanju dovoljenja za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. Podrejeno tožnica sodišču predlaga, naj postopek prekine in Ustavnemu sodišču RS predloži zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti 30. člena ZPotK-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika (2. člen), ker kršita 2. in 153. člen Ustave RS.

4Toženka je sodišču posredovala upravne spise v zadevi, na tožbo pa ni odgovorila.

5Sodišče je s sklepom z dne 18. 6. 2012 postopek prekinilo zaradi predložitve Ustavnemu sodišču Republike Slovenije zahteve za oceno ustavnosti petega odstavka 30. člena in 44. člena ZPotK-1.

6Dne 25. 10. 2013 je sodišče prejelo odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-178/12 z dne 16. 10. 2013, s katero je to odločilo, da peti odstavek 30. člena ZPotK-1 ni bil v neskladju z Ustavo in da v neskladju z Ustavo tudi ni 44. člen tega zakona. Peti odstavek 30. člena ZPotK-1, ki je določal (do uveljavitve novele ZPotK-1B), da kadrovske, organizacijske, tehnične in druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj, podrobneje predpiše minister, pristojen na gospodarstvo, po razlogovanju Ustavnega sodišča ni (bil) v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker je v prosti presoji zakonodajalca, ali bo pri pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov izbral splošnejšo ali povsem precizno izvršilno klavzulo ter je pri tem omejen le z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo, pri čemer je Ustavno sodišče kot zakonsko podlago za podrobnejše urejanje v podzakonskem predpisu moralo šteti zakon kot celoto; pri tem pa je ugotovilo, da je dejavnost potrošniškega kreditiranja t.i. regulirana dejavnost, da Ustava v 74. členu ne določa, da morajo biti vsi pogoji za opravljanje gospodarske dejavnosti določeni z zakonom, pač pa morajo z zakonom biti določeni tisti posebni pogoji za opravljanje gospodarske dejavnosti, ki so namenjeni varstvu pomembnih splošnih dobrin in pravic drugih, pri čemer iz ZPotK-1 izhaja, da ta določa posebne pogoje za opravljanje dejavnosti potrošniškega kreditiranja (s tem ko določa obveznosti dajalcev kredita), ki so namenjeni varstvu potrošnikov, s čemer pa so postavljeni okviri, v katerih se lahko gibljejo določbe podzakonskega predpisa (tudi) glede kadrovskih pogojev - vprašanje, katera stopnja izobrazbe zagotavlja varstvo potrošnikov, pa je strokovno vprašanje, zato je ureditev lahko prepuščena pristojnemu ministru. V neskladju z Ustavo (2. in 74. členom) pa po odločitvi Ustavnega sodišča tudi ni 44. člen ZPotK-1 (ki določa, da morajo dajalci kreditov, ki so pridobili dovoljenje urada za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja več kot tri leta pred uveljavitvijo tega zakona, uradu predložiti dokazila, da še vedno izpolnjujejo pogoje za pridobitev dovoljenja v skladu s 30. členom tega zakona, v šestih mesecih od uveljavitve tega zakona, sicer jim dovoljenje preneha veljati), saj se po razlogovanju Ustavnega sodišča vprašanje obstoja ustreznega prehodnega obdobja oziroma roka, ki bi omogočal prizadetim, da se pripravijo na novo ureditev in prilagodijo spremenjenim pogojem, sploh ne more zastaviti, kajti primerjava določb Pravilnika in Pravilnika o določitvi pogojev, ki jih mora izpolnjevati dajalec kreditov za pridobitev dovoljenja za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja, Uradni list RS, št. 102/2000 (v nadaljevanju Pravilnik/2000), po mnenju Ustavnega sodišča pokaže, da se glede zahtevane stopnje izobrazbe za odgovorno osebo pogoji niso spremenili, upoštevajoč pri tem, da je v Sloveniji prišlo do spremembe visokošolskega sistema, v zvezi s čemer se Ustavno sodišče sklicuje na prvi odstavek 15. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 94/06) in 33. člen Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12).

7Tožba ni utemeljena.

8V obravnavani zadevi je sporno, ali je bilo z izpodbijano odločbo, ki temelji na določbah v letu 2010 uveljavljenega ZPotK-1 in na njem temelječega Pravilnika, in s katero je bil tožnici zavrnjen njen zahtevek za podaljšanje dovoljenja za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja, ker ni izpolnila predpisanega izobrazbenega pogoja za odgovorno osebo in delavce, ki te storitve opravljajo (najmanj visokošolska izobrazba po strokovnem študijskem programu prve stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo), ki pred tem v Pravilniku/2000 ni bil tako določen (pač pa je bil izobrazbeni pogoj urejen v povezavi z delovnimi izkušnjami: srednja izobrazba in najmanj osem let ustreznih delovnih izkušenj ali višja izobrazba in najmanj pet let ustreznih delovnih izkušenj ali visoka izobrazba in najmanj tri leta ustreznih delovnih izkušenj), tožnici nedopustno poseženo v njene ustavne pravice.

9V odločbi U-I-178/12 je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da ustavno pravno ni nedopustno, da je ZPotK-1 (v petem odstavku 30. člena) podzakonskemu aktu (ki ga izda minister, pristojen za gospodarstvo) prepustil podrobnejšo ureditev (kot dela kadrovskih) izobrazbenih pogojev, ob tem ko je, s tem ko je v okviru preostale zakonske vsebine z namenom varstva potrošnikov določil posebne pogoje za opravljanje dejavnosti potrošniškega kreditiranja, podzakonskemu aktu določil okvire, v katerih se mora gibati; sploh pa je – po mnenju Ustavnega sodišča – vprašanje, katera stopnja izobrazbe zagotavlja varstvo potrošnikov, strokovno vprašanje.

10V odločbi U-I-178/12 je Ustavno sodišče tudi navedlo, da mora (sodeče) sodišče opraviti presojo, ali so morebiti določbe Pravilnika (o izobrazbenih pogojih) v neskladju z zakonom; če bi pri presoji nezakonitost Pravilnika ugotovilo, pa bi predpisa pri odločanju ne smelo uporabiti (exceptio illegalis). V okviru te presoje pa sodišče ugotavlja, da meja uporabljene splošne izvršilne klavzule v petem odstavku 30. člena ZPotK-1 Pravilnik – z določitvijo izobrazbenih pogojev - ni presegel; glede na to, da je že Pravilnik/2000, izdan na podlagi Zakona o potrošniških kreditih, Uradni list RS, št. 70/2000, na podlagi pooblastila tega zakona med kadrovskimi pogoji določil tudi izobrazbene, je po mnenju sodišča določbo petega odstavka 30. člena ZPotK-1 (tudi pred uveljavitvijo novele ZPotK-1B) treba razlagati v pomenu, da daje podlago tudi za določitev izobrazbenih pogojev, ki jih Pravilnik v 2. členu tudi vsebuje. V določbah zakona o obveznostih dajalcev kredita (zaradi varstva potrošnikov), ki po mnenju Ustavnega sodišča hkrati pomenijo pogoje za opravljanje dejavnosti in ustrezen vsebinski okvir za (podrobnejše) podzakonsko urejanje, pa sodišče ne najde tiste določne vsebine, glede na katero bi bilo mogoče presojati, ali so v Pravilniku določeni izobrazbeni pogoji z zakonom (v celoti) skladni oziroma določeni tako, da ustrezajo potrebni ravni varstva potrošnikov. Ne glede na navedeno pa sodišče sprejema odločitev (1. točka izreka) in prej navedeno stališče Ustavnega sodišča v obrazložitvi odločbe (tretji odstavek 1. člena Zakona o ustavnem sodišču) in zgolj zaključuje, da ni ugotovilo, da bi bile določbe Pravilnika o izobrazbenih pogojih v neskladju z zakonom. Tega sicer tudi tožnica ne zatrjuje. Kolikor pa zatrjuje, da so izobrazbeni pogoji za dajalce kreditov v Pravilniku strožji, kot to velja za banke, hranilnice in podobne finančne ustanove, pa sodišče ponavlja, da Ustavno sodišče za splošno izvršilno klavzulo v petem odstavku 30. člena ZPotK-1 ni štelo, da je ustavno pravno nedopustna, kar pomeni, da ni štelo, da bi zakon moral vsebinske kriterije za podzakonsko urejanje izobrazbenih pogojev določiti tako, da bi podzakonskemu aktu naložil ustrezno upoštevanje ureditev kreditiranja v drugih finančnih institucijah.

11Sicer pa iz odločbe U-I-178/12 izhaja tudi, da se po mnenju Ustavnega sodišča izobrazbeni pogoji (za odgovorno osebo), ki so določeni v Pravilniku, glede na Pravilnik/2000 niso spremenili, upoštevajoč pri tem spremembe visokošolskega sistema v Sloveniji. To pa pomeni, da na tej podlagi sodišče mora zavrniti kot neutemeljen tudi ugovor tožnice, da ji je z določitvijo v Pravilniku strožjega izobrazbenega pogoja (glede na ureditev v Pravilniku/2000, na podlagi katerega ji je bilo izdano dovoljenje za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja, s katerim je razpolagala v času uveljavitve ZPotK-1 in katerega veljavnost je navedeni zakon omejil na iztek šestmesečnega roka po njegovi uveljavitvi), ki ga ne izpolnjuje, onemogočeno nadaljnje opravljanje dejavnosti potrošniškega kreditiranja in s tem nesorazmerno poseženo v njene ustavne pravice. Ker glede na navedeno stališče Ustavnega sodišča v odločbi U-I-178/12 tudi ni (bilo) potrebe po ureditvi prehodnega obdobja v ZPotK-1, v katerem bi se imela tožnica kot obstoječi dajalec kreditov možnost spremenjenim pogojem prilagoditi, sodišče tudi nima podlage za ugotovitev, da bi bilo z izpodbijano odločbo, ker je z njo morala biti tožnici (ker ZPotK-1 ne ureja obdobja za prilagoditev) zaradi neizpolnjevanja v Pravilniku določenega izobrazbenega pogoja izdaja dovoljenja za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja zavrnjena, kršeno načelo varstva zaupanja v pravo. Da bi ZPotK-1 ne mogel z novo ureditvijo pogojev za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja zajeti tudi obstoječih dajalcev kreditov, pa sicer sodišče nima pomislekov in dodaja, da načelo zaupanja v pravo posamezniku ne zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala, pač pa, da ga ne bo poslabšala arbitrarno, brez stvarno utemeljenega razloga; da v primeru spremenjene normativne ureditve potrošniškega kreditiranja za to po mnenju sodišča ni šlo, pa izhaja med drugim iz obrazložitve Predloga ZPotK-1 (Poročevalec Državnega zbora RS, št. 67/2010), v kateri so navedeni razlogi za sprejem zakona (povečanje stopnje varstva potrošnikov, zagotavljanje poštene konkurence na trgu, zagotavljanje učinkovitega nadzora nad dajalci kreditov, itd.).

12Ker je po presoji sodišča glede na določbe 44. člena ZPotK-1 (po kateri morajo dajalci kreditov, ki so ob uveljavitvi tega zakona storitve potrošniškega kreditiranja opravljali na podlagi dovoljenja, izdanega več kot tri leta pred uveljavitvijo tega zakona, izkazati izpolnjevanje pogojev za pridobitev dovoljenja v skladu s 30. členom tega zakona, sicer jim dovoljenje preneha veljati) in 1. točke tretjega odstavka 30. člena tega zakona (po kateri se zavrne vlogo za izdajo ali podaljšanje dovoljenja, če vlagatelj ne izpolnjuje predpisanih kadrovskih, organizacijskih, tehničnih in drugih pogojev za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja) ter drugega odstavka 2. člena Pravilnika (ki določa kot izobrazbeni pogoj najmanj visokošolsko izobrazbo po strokovnem študijskem programu prve stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo) zaradi neizpolnjevanja izobrazbenega pogoja (in ta okoliščina ni niti sporna) tožnici zakonito mogla biti izdaja dovoljenja zavrnjena, ter ker Ustavno sodišče v odločbi I-U-178/12 ni ugotovilo neskladnosti določb ZPotK-1 z Ustavo, to sodišče pa ne neskladnosti določb 2. člena Pravilnika z zakonom, je sodišče moralo tožbo zavrniti kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

13O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.