UPRS sodba II U 60/2014

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka, potem ko je odločila, da se vse zadeve združijo v en postopek, zavrgla zahteve - med ostalim tudi tožnikov - za dovolitev udeležbe v postopkih za izdajo odločbe o izrednih ukrepih in za vročitev predmetnih odločb: banki A. d.d., št. odločbe PBH 24.20-021/13-010 z dne 17. 12. 2013, banki B., št. odločbe PBH 24.20-022/13-009, banki C. d.d., št. odločbe PBH 24.20-023/13-009 z dne 17. 12. 2013, banki D. d.d., št. odločbe PBH 24.20-029/13-010 in banki E. d.d., št. odločbe PBH 24.20-030/13-010. Z izrekom izrednih ukrepov so navedenim bankam z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehale vse kvalificirane obveznosti navedenih bank. Predmetni upravni spor se nanaša na tisti del izpodbijanega sklepa, ki zadeva tožnike.

Tožena stranka pojasnjuje, da odloča o izrednih ukrepih nadzora po uradni dolžnosti, na podlagi dejstev in okoliščin, ki jih pridobi v okviru izvajanja nadzora nad banko s pregledom poslovanja banke in zbiranjem poročil. Za postopek do izdaje odločbe o izrednem ukrepu 332. člen Zakon o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) ne zahteva kontradiktornosti glede okoliščin, ki so podlaga za izdajo odločbe. Banka Slovenije tako v postopku pred izdajo odločbe ni dolžna pozvati niti banke kot subjekta nadzora, da se pred izdajo odločbe izjavi o teh okoliščinah. Dejstva in okoliščine, s katerim se izpodbijajo ugotovitve Banke Slovenije, se lahko uveljavljajo le s tožbo v postopku sodnega varstva v upravnem sporu. Ker v postopku do izdaje odločbe o izrednih ukrepih niti banki kot subjektu nadzora in naslovniku izrednih ukrepov ni priznana pravica do udeležbe v postopku z uveljavljanjem nasprotnih dejstev in okoliščin, je priznanje takšne pravice stranki kot stranskemu udeležencu v celoti neupravičeno in neutemeljeno. V postopkih zoper odločbe Banke Slovenije je izrecno izključen tako pritožbeni postopek kot tudi postopek z izrednimi pravnimi sredstvi, sodno varstvo proti odločbi o prenehanju banke in izrednem ukrepu pa je v upravnem sporu priznano le banki (347. člen ZBan-1).

Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih je zagotovljeno le v morebitnem pravdnem postopku na podlagi določbe prvega odstavka 350.a člena ZBan-1. V primeru odločbe o izrednem ukrepu torej upniki, delničarji in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, nimajo pravice do sodnega varstva v upravnem sporu, ampak izključno v pravdnem postopku v zvezi z uveljavljanjem morebitnih odškodninskih zahtevkov. Banka Slovenije je odločbo o izrednih ukrepih vročila banki in članom uprave banke. V postopku nadzora se namreč ugotavlja okoliščine v zvezi s poslovanjem banke oziroma subjekta nadzora ne pa okoliščine v zvezi s posameznim upnikom ali tretjimi osebami. Drugim osebam odločbe ni dopustno razkriti, saj odločba zlasti pa njena obrazložitev vsebuje zaupne informacije o banki, katerih uporaba in razkritje je omejeno (227. do 231. člen ZBan-1). Tožena stranka zaključuje, da se, ker se je upravni postopek, ki ga je zoper banko po uradni dolžnosti vodila Banka Slovenije, zaključil z izdajo odločbe, ki je v upravnem postopku dokončna, tožniki pa niso upravičeni do udeležbe v postopku do izdaje odločbe, niti vložiti tožbe v postopku upravnega spora v zvezi z izdano odločbo, zahteva stranke za dovolitev udeležbe v postopku do izdaje odločbe zavrže kot prepozna na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Glede zahteve po vročitvi odločbe pa tožena stranka ugotavlja, da niso podani razlogi iz drugega odstavka 229. člena ZUP, zato se tudi zahteva tožnikov za vročitev odločbe zavrže.

Tožeča stranka se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Navaja, da tožniki o teku predmetnega postopka do izdaje odločbe sploh niso bili obveščeni, zato jim je treba priznati pravico do udeležbe v postopku. Svojo pravico do udeležbe v postopku tožniki utemeljujejo na 142. in 43. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ob izdaji odločbe pa je bilo kršeno tudi določilo 44. člena ZUP, po katerem bi morala tožena stranka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Po mnenju tožeče stranke v zadevi tudi ne bi smelo biti odločeno s procesnim sklepom ampak meritorno. Zavračanje možnosti udeležbe tožnic v postopku pa pomeni tudi poseg v njihove ustavno zavarovane človekove pravice in temeljne svoboščine natančneje v človekovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Tožeče stranke se tudi ne strinjajo z odločitvijo v zvezi z vročanjem odločb tožečim strankam. Po mnenju tožeče stranke pri tem tožena stranka odločitve ne bi smela opreti na drugi odstavek 229. člena ZUP, ampak bi morala uporabiti sedmi odstavek 143. člena ZUP in vlogam tožeče stranke za vročitev odločbe ugoditi. Ker tožena stranka ni tako ravnala, je s tem poseženo tudi v ustavno pravico tožnikov po 23. členu Ustave RS v zvezi z odločbo tretjega odstavka 120. člena Ustave RS, to je pravico do sodnega varstva.

Tožniki pa v tožbi zatrjujejo tudi protiustavnost zakona, na podlagi katerega je bil izdan izpodbijani sklep (prvi odstavek, točka 1a 261.a, 261.b, 261.c, 261.d, 261.e, 261.f, 347. in 350.a člena ZBan-1). Zatrjujejo kršitev 89., 33., 155. v zvezi s 74. členom, 25. člena, 22. in 23. člena v povezavi s tretjim odstavkom 120. člena in 157. členom Ustave RS ter kršitev četrtega odstavka 15. člena Ustave RS in 13. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter neskladje s 87., 2. in 14. členom Ustave RS. Predlagajo, da sodišče izpodbijani sklep v celoti odpravi in odloči, da se zahtevam tožnic o dovolitvi udeležbe v postopku in vročitvi odločb Banke Slovenije o izrednih ukrepih ugodi oziroma podredno izpodbijani sklep v celoti odpravi in zadevo vrne toženi stranki v nov postopek. Priglašajo tudi stroške tega upravnega spora. Kolikor pa sodišče primarnemu zahtevku ne bi ugodilo, tožeče stranke predlagajo, da sodišče pred Ustavnim sodiščem RS začne postopek za presojo ustavnosti navedenih odločb in prekine predmetni postopek do izdaje odločbe Ustavnega sodišča.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče primarno tožbo zavrže na podlagi 3. točke prvega odstavka v povezavi z drugim odstavkom 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, priglaša pa tudi stroške tega upravnega spora. V odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih navedenih v izpodbijanem sklepu, pri tem pa še dodaja, da delničarji in upniki banke iz naslova kvalificiranih obveznosti v postopku z izrednimi ukrepi iz objektivnih razlogov ne morejo biti legitimirani, ne v postopku izdaje same odločbe o izrednem ukrepu, ne v primeru morebitnega sodnega varstva zoper to odločbo, ki bi ga sprožila banka. Tožeče stranke lahko svoje interese varujejo le v okviru postopka v zvezi z uveljavljanjem odškodnine po 350.a členu ZBan-1. Stranka postopka nadzora je zgolj oseba, nad katero Banka Slovenije upravlja nadzor (prvi odstavek 352. člena ZBan-1). Tožena stranka tudi meni, da v obravnavani zadevi ne gre za kršitev ustavnih pravic kot jih izpostavljajo tožeče stranke in pojasnjuje, da bi brez ukrepov Banke Slovenije bili v treh bankah podani pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev z dnem 31. 12. 2013. Banke namreč brez državne pomoči z ukrepi za krepitev stabilnosti bank na podlagi Zakona o ukrepih RS za krepitev stabilnosti bank ne bi bile sposobne v roku do 31. 12. 2013 zagotoviti dokapitalizacije v višini, da se zagotovi izpolnjevanje zahtev glede minimalnega kapitala. Uporaba javnih sredstev za prestrukturiranje bank pa se v skladu s Pogodbo o delovanju EU šteje kot državna pomoč, zato združljivost ukrepa o sanaciji bank z dokapitalizacijo in odkupom tveganih postavk bank z uporabo javnih sredstev presoja komisija na podlagi izključnih pristojnosti. Če komisija ne bi dovolila uporabe javnih sredstev za prestrukturiranje bank, država na bi smela zagotoviti uporabe javnih sredstev za reševanje bank, v tem primeru pa bi morala tožena stranka v vseh treh bankah začeti postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev zaradi neizpolnjevanja minimalnih kapitalskih zahtev, kar bi sprožilo stečaj treh sistemsko pomembnih bank. Tožena stranka še dodaja, da se z izrednimi ukrepi ne posega v pridobljene pravice delničarjev in upnikov iz naslova kvalificiranih obveznosti, saj noben predpis ni nikoli izključeval možnosti uvedbe stečaja nad sistemsko pomembnimi bankami. Z izrednimi ukrepi, kot so določeni v ZBan-1, vključno z ukrepom prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti, se omogoča, da Banka Slovenije v pogojih, ko bi moral biti začet stečajni postopek nad banko zaradi zaščite javnega interesa uporabi izredne ukrepe za prestrukturiranje banke tako, da se odpravijo stečajni razlogi in izboljšajo pogoji za poplačilo vlagateljev.

Pri svojih stališčih sta obe stranki vztrajali tudi v svojih pripravljalnih vlogah.

Tožba ni utemeljena.

Z izpodbijanim sklepom je bila zavržena vloga tožnikov za sodelovanje v postopku oziroma vročitev odločb o izrednih ukrepih v petih bankah. To je procesni sklep, ki je skladno z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 lahko predmet presoje v upravnem sporu, saj je z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta za tožnike končan, zoper takšen sklep pa je tudi po izrecni določbi drugega odstavka 17. člena ZUS-1 dopustno sprožiti upravni spor.

V postopkih, v katerih odloča Banka Slovenije, se za postopek odločanja Banke Slovenije uporabljajo določbe ZUP, če ni v ZBan-1 določeno drugače (drugi odstavek 330. člena ZBan-1). Kdo je stranka v postopku nadzora, določa 352. člen ZBan-1, ki pravi, da je stranka postopka nadzora oseba oziroma subjekt nadzora, nad katero Banka Slovenije opravlja nadzor, stranke postopka pa so tudi člani uprave te banke. Tem osebam se tudi vroča (353. člen ZBan-1). Tudi tožbo proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu lahko vloži le banka (prvi odstavek 347. člena ZBan-1).

Za odločitev, kdo je stranka v postopku nadzora, ni mogoče uporabiti določb ZUP, na katere se sklicuje tožeča stranka in ki določajo, kdo je lahko stranka postopka in posledično tudi, komu se vroči odločba, izdana v postopku, saj je to vprašanje v ZBan-1 drugače urejeno (drugi odstavek 330. člena ZBan-1). Iz citiranih določil ZBan-1 izhaja, da je stranka v postopku nadzora le banka (in člani uprave), varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih pa je urejeno v 350.a členu ZBan-1, po katerem lahko delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, zahtevajo od Banke Slovenija povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen (prvi odstavek 350.a člena ZBan-1).

Tožnikom kot delničarjem oziroma upnikom kvalificiranih obveznosti banke ZBan-1 udeležbe v postopku nadzora ne omogoča. Iz tega razloga tudi do vročitve zahtevanih odločb niso upravičeni. Drugi odstavek 229. člena ZUP določa, da lahko zahteva vročitev odločbe tista stranka, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, pa ni bila in ji odločba ni bila vročena. Po zgoraj obrazloženem tožniki ne sodijo v to skupino oseb, zato je izpodbijana odločitev pravilna.

Odločitev je bila sprejeta na zgoraj navedenih zakonskih določilih, s tem pa po presoji ni bilo nedopustno poseženo v ustavno zavarovane pravice tožečih strank. Zato sodišče ni sledilo tožbenim navedbam, s katerim se zavzemajo za sprožitev postopka za oceno ustavnosti ZBan-1 pred Ustavnim sodiščem.

Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Tožeča in tožena stranka sta zahtevali tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, morata torej stranki sami nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.