UPRS sodba I U 52/2014

Tožbi se ugodi, sklep Vlade RS št.10007-43/2009/4 z dne 17. 6. 2009 v zvezi s sklepom Vlade RS št. 10007-43/2009/11 z dne 23. 7. 2009 se odpravi.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom z dne 17. 6. 2009 v 1. točki izreka odpravila sklep št. 10007-34/2008/7 z dne 10. 7. 2008, s katerim je bil tožniku, direktorju A., za obdobje od 1. 5. 2008 do izvedbe nalog, ki predstavljajo povečan obseg dela, določen mesečni dodatek za povečan obseg dela v višini 20% njegove osnovne plače. V 2. točki je odločila, da Ministrstvo za finance v sodelovanju z računovodsko službo A. ugotovi finančne posledice neupravičenega izplačila dodatka za povečan obseg dela direktorja za obdobje od pričetka veljavnosti Uredbe o delovni uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela za javne uslužbence (Uradni list RS, št. 53/08) do danes in da se ta sredstva vrnejo.

Po vloženi zahtevi tožnika za odpravo kršitev pravice iz delovnega razmerja je tožena stranka s sklepom z dne 23. 7. 2009 1. točko izreka izpodbijanega sklepa spremenila tako, da se sklep št. 10007-34/2008/7 z dne 10. 7. 2008, s katerim je bil tožniku, direktorju A., za obdobje od 1. 5. 2008 do izvedbe nalog, ki predstavljajo povečan obseg dela, določen mesečni dodatek za povečan obseg dela v višini 20% njegove osnovne plače, odpravi s 1. 8. 2008.

Iz razlogov sledi, da je A. (v nadaljevanju A.) v nasprotju s 3. členom Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) od 1. 8. 2008 dalje na podlagi sklepa z dne 10. 7. 2008 tožniku izplačevala delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela, čeprav sklep ni imel več veljavne pravne podlage. Ker je A. to dejstvo ignorirala, se je tožena stranka odločila, da v izogib dvomom sklep odpravi in naloži Ministrstvu za finance, da vzpostavi zakonito stanje pri izplačilu plače tožniku od uveljavitve Uredbe o delovni uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela za javne uslužbence (Uradni list RS, št. 53/08 in 89/08, v nadaljevanju Uredba/08), ki je to področje uredila v skladu z ZSPJS. Sklep z dne 10. 7. 2008 je bil v času izdaje v celoti skladen s predpisi, ki so se takrat uporabljali za izplačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela in so tudi navedeni v uvodu sklepa. Po 7. členu Uredbe o pogojih in višini dodatka za plačilo povečanega obsega dela (Uradni list RS, št. 48/06 in 23/07, v nadaljevanju Uredba/06), ki je omogočala izplačevanje dodatka v višini 20%, se v višini, določeni s to uredbo, izplačuje dodatek za povečan obseg dela do začetka izplačevanja plač javnim uslužbencem v skladu z zakonom, ki ureja sistem plač v javnem sektorju. Plače v javnem sektorju so se javnim uslužbencem začele obračunavati po novem s 1. 8. 2008. S tem dnem se je tudi začela uporabljati Uredba/08, ki v drugem odstavku 4. člena določa, da se direktorjem iz Uredbe o plačah direktorjev v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 73/05 do 112/07) lahko izplača del plače za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela največ v višini 10% njihove osnovne plače, v 6. členu pa razveljavlja Uredbo/06. Ob upoštevanju navedenega od 1. 8. 2008 dalje ni bilo več pravne podlage za določitev dela plače za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela v odstotku, kot ga je določal odpravljeni sklep. Tožena stranka bi sicer lahko ponovno odločila o delovni uspešnosti direktorja iz naslova povečanega obsega dela, ni pa o tem dolžna odločiti, glede na to, da je bilo v prvem odstavku 7. člena Uredbe/06 jasno določeno, do kdaj je mogoče izplačevati dodatke po sklepih, ki so bili izdani na njeni podlagi. Na to bi skladno s 3. členom ZSPJS morala paziti A. oziroma tožnik, ki je kot direktor odgovoren za zakonitost dela A. Zahteva za vračilo preveč izplačane plače pa je utemeljena v določbah 3.a člena ZSPJS.

Tožnik je tožbo na odpravo sklepa z dne 17. 6. 2009 vložil pri Delovnem in socialnem sodišču v Ljubljani. Hkrati s tožbo je sodišču predlagal, da z začasno odredbo zadrži izvršitev 2. točke izreka. Sodišče je s sklepom I Pd 1015/2009-8 z dne 16. 7. 2009 tožbo na odpravo 2. točke izreka izpodbijanega sklepa zavrglo, predlog tožnika za izdajo začasne odredbe pa zavrnilo. Po izdaji sklepa tožene stranke z dne 23. 7. 2009 je tožnik tožbo razširil na kasneje izdani sklep, predlagal odpravo sklepa z dne 17. 6. 2009 v zvezi s sklepom z dne 23. 7. 2009 in vztrajal pri zahtevku za povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od poteka paricijskega roka dalje. Delovno in socialno sodišče se je s sklepom I Pd 1015/2009-22 z dne 27. 5. 2013 izreklo za stvarno nepristojno za odločanje v zadevi, po potrditvi odločitve (sklep Višjega delovnega in socialnega sodišča Pdp 790/2013 z dne 24. 10. 2013) pa zadevo odstopilo v reševanje naslovnemu sodišču.

V zvezi z 1. točko izreka izpodbijane odločbe tožnik poudarja, da je pravico do dodatka pridobil s pravnomočnim sklepom tožene stranke. Tako odločbo je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom (158. člen Ustave). Gre za izredna pravna sredstva. Zaradi očitne kršitve materialnega zakona je po določbah ZUP možna razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, odprave odločbe iz navedenega razloga ZUP (274. člen) ne omogoča. Hkrati se zastavlja vprašanje pristojnosti Vlade za to, da po nadzorstveni pravici odpravi ali razveljavi svojo lastno odločitev.

Zaradi spremenjene pravne podlage bi tožena stranka odpravljeni sklep po pravilih splošnega upravnega postopka lahko kvečjemu spremenila in z učinkom za naprej odločila, da tožniku ne gre pravica do dodatka. Šlo bi torej lahko za postopek t.i. neprave obnove, ko se po materialni pravnomočnosti spremeni pravno stanje. Morebitno naziranje, da veljavnost pravnomočne odločbe preneha takrat, ko izgubi veljavnost abstraktna pravna norma, ki je bila podlaga za izdajo odločbe, namreč nasprotuje načelu pravnomočnosti in pravne varnosti. Ob uveljavitvi novega abstraktnega akta (v obravnavanem primeru Uredbe/08), ki posega v že pridobljene pravice, nastane le novo pravno stanje, ki je podlaga za nov postopek. Vprašanje veljavnosti odločb, ki so bile ob izdaji pravilne in zakonite, bi moral rešiti normodajalec ob sprejemanju novega predpisa.

Sklep z dne 17. 6. 2009 je v nasprotju z ZUP v celoti neobrazložen in nima pouka o pravnem sredstvu, sklep z dne 23. 7. 2009 pa je sicer obrazložen, je pa obrazložitev po mnenju tožnika nepravilna, odločitev pa ostaja napačna tudi po spremembi. Glavni argument tožene stranke je, da je tožnik kot direktor odgovoren za zakonitost dela A. To sicer drži, vendar tožena stranka iz tega dejstva izpelje napačen sklep. Prav zato, ker je za zakonitost dela odgovoren, mora tožnik upoštevati in izvrševati vse sklepe Vlade, vključno z odpravljenim. Dodatno še poudari, da Uredba/08 omogoča izplačevanje dodatka za povečan obseg dela do višine največ 10% (in ne več do višine 20%, kot je veljalo pred tem), tožena stranka pa je sklep odpravila v celoti in ne le za del, ki presega dopustno višino dodatka po novi Uredbi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti vztraja in ponovi razloge sklepa z dne 23. 7. 2009. Meni, da je tožba neutemeljena, tožnik pa niti nima pravnega interesa za vložitev tožbe. Sodišču predlaga, da preostali del tožbenega zahtevka stroškovno zavrne, tožniku pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Tožnik se z navedenimi razlogi ne strinja. Že povedanemu dodaja, da določba 7. člena Uredbe/06 v konkretnem primeru ni uporabljiva. Gre namreč za splošni in abstraktni pravni akt, ki ne učinkuje neposredno. Abstraktne pravice in obveznosti se konkretizirajo v konkretnih pravnih aktih. Tako kot pravica nastane, tako tudi preneha. Kolikor bi normodajalec (v konkretnem primeru tožena stranka) menil, da je upravičeno, da splošni in abstraktni akt poseže v pridobljene pravice ex lege, bi moral v pravni akt tako odločitev izrecno zapisati. V konkretnem primeru pa Uredba/08, ki je nadomestila Uredbo/06, te posledice ni določila. Vse navedeno vpliva tudi na uporabljivost 3.a člena ZSPJS, s katerim tožena stranka utemeljuje pravilnost odločitve. Izpodbijani sklep posega v (pridobljeno) pravico tožnika, kar izkazuje njegov pravni interes za vložitev tožbe, ki mu tožena stranka v odgovoru sicer le pavšalno ugovarja.

Pri navedenih stališčih stranki vztrajata tudi v nadaljnjih vlogah.

Tožba je utemeljena.

O tožbi zoper 2. točko izreka izpodbijanega sklepa in predlogu za izdajo začasne odredbe je pravnomočno odločilo že Delovno in socialno sodišče v Ljubljani. Predmet tega upravnega spora zato ostaja presoja pravilnosti in zakonitosti (spremenjene) 1. točke izreka izpodbijanega sklepa. Z njo je tožena stranka z dnem 1. 8. 2008 odpravila sklep št. 10007-34/2008/7 z dne 10. 7. 2008, s katerim je bil tožniku za obdobje od 1. 5. 2008 do izvedbe nalog, ki predstavljajo povečan obseg dela, določen mesečni dodatek za povečan obseg dela v višini 20% njegove osnovne plače.

Pravnomočnost z izpodbijanim aktom odpravljenega sklepa z dne 10. 7. 2008 ni sporna. Sklep je izdan z veljavnostjo za določen čas (do izvedbe nalog, ki predstavljajo povečan obseg dela). Takšna odločba (v obravnavanem primeru sklep, s katerim je odločeno o vsebinskem vprašanju) preneha veljati s potekom časa, za katerega je izdana. Ustava v 158. členu določa, da je mogoče pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa odpraviti (razveljaviti ali spremeniti) le v primerih in postopkih, določenih z zakonom. Ko gre za odločanje v upravnih in javnopravnih zadevah je odločbo po pravnomočnosti mogoče odpraviti (razveljaviti ali spremeniti) le na podlagi izrednih pravnih sredstev po določbah splošnega (upravnega) ali posebnega postopka, kolikor so za njihovo uporabo izpolnjeni predpisani pogoji.

Odprava pravnomočnega sklepa v izpodbijanem sklepu ne temelji na izrednem pravnem sredstvu, iz razlogov pa tudi ne izhajajo okoliščine, ki bi utemeljevale njegovo uporabo. Uporaba izrednega pravnega sredstva kot podlaga za odpravo pravnomočnega sklepa tudi ni zatrjevana v odgovoru na tožbo.

V razlogih izpodbijanega sklepa tožena stranka ugotavlja skladnost odpravljenega sklepa z Uredbo/06, ki veljala v času njegove izdaje. Odločitev utemeljuje s prenehanjem njene veljavnosti in z uveljavitvijo Uredbe/08, ki je to področje uredila v skladu z ZSPJS. Navedeno po presoji sodišča odprave pravnomočnega sklepa ne utemeljuje. Kot pravilno poudarja tožnik, veljavnost pravnomočnega posamičnega akta ne preneha z razveljavitvijo abstraktnega pravnega akta, na katerem temelji. V določbah ZSPJS in Uredbe/08 pa sodišče tudi na najde pravne podlage za odpravo sklepa, izdanega na podlagi razveljavljene Uredbe/06.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Z odpravo izpodbijanega sklepa, ki ga je tožena stranka, kot izhaja iz obrazložitve, izdala predvsem v izogib dvomom v zvezi z višino izplačil, ki so bila na podlagi odpravljenega sklepa tožniku opravljena tudi za čas po 1. 8. 2008, se sodišče ne opredeljuje do vprašanja upravičenosti tožnika do mesečnega dodatka za povečan obseg dela po začetku uporabe Uredbe/08. Pri tem dodaja le, da se je Uredba/08 začela uporabljati z dnem obračuna plač na podlagi ZSPJS (7. člen), skladno s 7. členom Uredbe/06 pa se dodatki za povečan obseg dela oziroma za nadpovprečno obremenjenost v višini, določeni s to uredbo, izplačujejo do začetka izplačevanja plač javnim uslužbencem v skladu z zakonom, ki ureja sistem plač v javnem sektorju.

Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in prvem odstavku 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).

Ker med strankama ni spora o dejanskih vprašanjih, je sodišče v zadevi odločilo na nejavni seji (prvi odstavek 59. člena ZUS-1)