UPRS sodba I U 591/2013

Tožbi se ugodi. Odločba Vlade Republike Slovenije št. 60301-6/2013/3 z dne 13. 3. 2013 se odpravi.

Z izpodbijano odločbo je Vlada Republike Slovenije odločila o podelitvi koncesije za izvajanje dodiplomskega visokošolskega strokovnega študija programa prve stopnje „sodobno proizvodnjo inženirstvo“ šoli A., iz ... Koncesijo je podelila za največ 70 in ne manj kot 40 študentov v prvem letniku. Odločila je še, da bo z visokošolskim zavodom sklenjena koncesijska pogodba, najpozneje do 31. 12. 2013. Financiran bo v skladu s predpisi, ki urejajo financiranje visokega šolstva. Dodeli se najmanj za toliko časa, kolikor traja študij najmanj ene vpisne generacije in sicer postopoma od študijskega leta 2014/2015 naprej. Odločila je tudi o tem, kdaj lahko vzame koncesijo visokošolskemu zavodu.

V obrazložitvi pojasnjuje, da se v skladu s prvim odstavkom 47. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVIS) koncesija v konkretnem primeru podeli na podlagi javnega razpisa. V nadaljevanju opisuje potek postopka javnega razpisa za dodelitev koncesij v visokem šolstvu za izvajanje študijskih programov prve in druge stopnje, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 18/13 z dne 1. 3. 2013. Poudarja, da je komisija na svoji seji dne 8. 3. 2013 ugotovila, da vloga šole A. iz ... ponuja tako formalne kot vsebinske razpisne pogoje. Zato je Vladi predlagala, da se omenjeni visoki šoli dodeli koncesija z začetkom v študijskem letu 2014/2015. Poudarja, da je na podlagi takega predloga komisije, Vlada RS odločila kot izhaja iz izreka odločbe.

Državno pravobranilstvo vlaga tožbo v tem upravnem sporu kot zastopnik javnega interesa v skladu z 17. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da je v konkretnem primeru med drugim prišlo do kršitve 115. člena v zvezi s prvim odstavkom 116. člena Ustave RS. Razpis za podelitev koncesije je bil objavljen na podlagi sklepa Vlade, ki ga je sprejela 28. 2. 2013, čeprav je bila Vladi pred tem dnem izglasovana konstruktivna nezaupnica. Ker ni šlo za odločitev, ki bi bila nujna za normalno delovanje države, tovrstnega poseganja v obstoječe stanje pa ni terjala neka nujna oziroma izredna potreba države, niti ni šlo za primer, ko bi tožena stranka z izdajo izpodbijane odločbe do konca izpeljala že prej začeti postopek, meni, da v tem primeru ni šlo za opravljanje tekočih poslov. Sklicuje se tudi na sklep Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 280/2009 ter na 4. člen ZVIS glede roka za objavo razpisa za vpis v podiplomske študijske programe in 7. člena Pravilnika o razpisu za vpis in izvedbi vpisa v visokem šolstvu glede roka za posredovanje sklepa o objavi razpisa Univerze v Ljubljani in Ministrstvu, pristojnem za visoko šolstvo. Navaja, da je bil pri dodelitvi koncesije kršen Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2013 in 2014 ter Zakon o javnih financah. Podeljena koncesija po njenem pomeni nastanek dodatnih stroškov za proračun, kar izhaja iz Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov. Zaradi zmanjšanja proračunskih sredstev za študijsko dejavnost, bo s podeljeno koncesijo poseženo tudi v kakovost izvajanja javne službe za katero so ustanovljeni javni visokošolski zavodi. Ti ponujajo vse študijske programe za katere je bila podeljena koncesija, pri čemer našteva članice vseh treh javnih univerz, ki izvajajo študijske programe s področja 52, ki je tudi področje iz konkretnega upravnega spora.

Meni, da bi v postopku morale biti smiselno upoštevane določbe Pravilnika o postopkih za izvrševanju proračuna Republike Slovenije. Tako bi moral biti obvezni del razpisne dokumentacije vzorec koncesijske pogodbe, kot to določa tretji odstavek 220. člena Pravilnika. Prav tako pri pripravi razpisa ni bilo upoštevano revizijsko poročilo št. 1211-4/2008/29 z dne 10. 3. 2010 Računskega sodišča RS, med drugim o pripravi načrta, ki bi vseboval merila ter kriterije za merjenje uspešnosti doseganja ciljev razpisanih koncesij.

Poudarja, da izpodbija odločbo tudi zaradi bistvene kršitve pravil postopka po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Odločba je pomanjkljivo obrazložena oziroma sploh nima razlogov. V obrazložitvi organ le povzema določbe razpisa in zgolj pavšalno navaja, da vloge izbranih zavodov ustrezajo vsem razpisnim pogojem. Popolne vloge na razpis je oddalo več prijaviteljev, kljub neobičajno kratkem roku za oddajo vlog, ki ga je določil razpis, to je od objave 1. 3. 2013 do 8. 3. 2013, ne glede na to da je razpis v 4. točki določil tudi merilo za izbiro v primeru prevelikega števila prijav za isto področje ob omejitvi števila podeljenih koncesij enemu zavodu za posamezno študijsko področje. Ker je bilo prijavljenih zasebnih visokošolskih zavodov za podelitev koncesije na istem študijskem področju več, bi moral bistveni del obrazložitve odločbe predstavljati utemeljitev, iz katere bi bila razvidna dejstva in okoliščine, zaradi katerih so izbrani zasebni visokošolski zavodi izpolnjevali določeno merilo. Poudarja še, da je v javnem interesu, da država zakonito in brez odstopanja zagotavlja zakonito delovanje vseh visokošolskih zavodov. Zato vsako odstopanje od v tožbi navedenih zakonskih predpisov oziroma njihova kršitev, pomeni škodo javnemu interesu. Tožeča stranka zato meni, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo kršila zakon v škodo javnega interesa in absolutno bistveno kršila pravila postopka. Zato sodišču predlaga, naj njeni tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo samo odpravi oziroma jo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pritrjuje vloženi tožbi in tudi sama meni, da je bil z izpodbijano odločbo kršen javni interes. Sodišču zato predlaga, da izpodbijano odločbo kot nezakonito odpravi.

Prizadeta stranka šola A., iz ..., ki jo zastopa Odvetniška družba B. iz ... pa meni, da je izpodbijana odločba v celoti zakonita ter skladna z materialnim pravom. Zato njena odprava ni utemeljena. Načeloma se strinja z mnenjem, da v okvir tekočih poslov ne sodi sprejemanje odločitev, ki bistveno spreminjajo obstoječe stanje. Vendar pa meni, da samo postopanje Vlade v konkretnem primeru ni preseglo okvira tekočih poslov Vlade. Kot je izhajalo iz nacionalnega programa za visoko šolstvo (2007 do 2010), je bila ustanovitev oziroma razvoj visokošolskih središč v različnih slovenskih regijah prioritetna naloga države. Izpodbijano odločbo ter razpis o dodelitvi novih koncesij je mogoče ocenjevati tudi v luči programskih aktov, ki za razvoj visokega šolstva veljajo v Sloveniji. Šola A., iz ... izvaja študijski program s področja tehnoloških ved – sodobno proizvodno inženirstvo. Gre za program, ki se z enako ali primerljivo vsebino ne izvaja na nobenem izmed javnih visokošolskih zavodov, zanj pa se jasno izkazuje potreba v slovenskem prostoru. Visoka gospodarska šola študij na izredni način izvaja že tri leta. S podelitvijo koncesije za izvajanje rednega študija, bi šola A., iz ... okrepila študijski in raziskovalni razvojni potencial šole in regije. Približala bi tudi kraj študija potencialnim študentom. Potencial bodočih študentov je zagotovljen, Savinjska regija pa je ob številu maturantov na tretjem mestu med slovenskimi regijami. Stranka še opozarja, da ni korektno njene statusne oblike označevati z izrazom zasebni koncesionar, saj gre za visokošolsko inštitucijo, katere edini ustanovitelj je javni zavod – C., iz ... Poudarja še, da ne more komentirati postopkov in časovnega okvira v katerem je Vlada sprejela svojo odločitev o podelitvi koncesije, saj pri omenjenih postopkih ni sodelovala. Zgolj prijavila se je na javni razpis, pri čemer je prepričana, da je v celoti izpolnila vse pogoje iz njega. Na vsebino samega razpisa in morebitno neupoštevanje revizijskega poročila pa ni imela nikakršnega vpliva. Zato sodišču predlaga, naj tožbo v celoti zavrne kot neutemeljeno, tožeči stranki pa naloži v plačilo stroške sodnega postopka.

Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, podatkov spisa in izpodbijanega upravnega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti. Pri tem se sodišče sklicuje na 1. alineo drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

Tožba je utemeljena.

Uvodoma sodišče ugotavlja, da je bil obravnavani javni razpis objavljen v uredbenem delu Uradnega lista RS, št. 18/2013. Javni razpisi se v skladu z drugim odstavkom 21. člena v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Uredbe o objavljanju v Uradnem listu RS, ne objavljajo v uredbenem ampak v razglasnem delu. Na ta način so bili med drugim objavljeni tudi javni razpisi za podelitev koncesij v visokem šolstvu v Uradnem listu RS, št. 122/06 in 7/07. V uredbenem delu pa so objavljeni le predpisi in drugi akti Vlade, kot to določa prvi odstavek 21. člena v zvezi s prvim odstavkom 3. člena Uredbe.

Iz podatkov upravnih spisov izhaja, da je Vlada 28. 2. 2013 sprejela sklep o sprejemu razpisa za dodelitev koncesij in njihovi objavi v Uradnem listu. V uvodu objavljenega javnega razpisa je kot podlaga za objavo poleg prvega odstavka 47. člena ZVIS, naveden tudi 21. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS), kar pomeni, da je bil podlaga za objavo tudi sklep Vlade. Omenjeni člen ZVRS namreč določa le kateri so pravni akti Vlade (uredba, odlok, poslovnik, sklep, odločba). Ker pa v uredbenem delu ni bil objavljen sklep, ampak javni razpis z vsemi pogoji in roki za njihovo izvedbo, taka objava pomeni kršitev določb navedene uredbe.

Po prvem odstavku 47. člena ZVIS se koncesija za opravljanje javne službe v visokem šolstvu dodeli z odločbo Vlade RS na podlagi javnega razpisa. V zadevi je sporno ali je Vlada z odločitvijo, da razpiše koncesije v visokem šolstvu, na podlagi česar je bil objavljen obravnavani razpis, prekoračila okvir opravljanja tekočih poslov in s tem svojo pristojnost, zaradi česar je posledično nezakonita tudi izpodbijana odločba.

V zadevi ni sporno, da je bila tedanji Vladi 27. 2. 2013 izglasovana konstruktivna nezaupnica, dne 28. 2. 2013 pa je sprejela sklep o razpisu in o njegovi objavi. Izglasovana nezaupnica pomeni, da je izvoljen nov predsednik Vlade, s čimer je dotedanji predsednik Vlade razrešen, kljub temu pa je dolžan skupaj s svojimi ministri opravljati tekoče posle do prisege nove Vlade, kot to določa prvi odstavek 116. člena Ustave RS. Iz navedene določbe izhaja, da Vlada, ki ji je izglasovana nezaupnica, ne opravlja več vseh poslov, ampak le tekoče torej tiste, ki so potrebni za kontinuirano delovanje sistema države. V zvezi s tem je Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 280/2009, na katerega se sklicuje tudi tožeča stranka navedlo, da je pojem tekoči posli nedoločen ustavnopravni pojem, ki ga je treba razumeti tako, da v tem času Vlada sprejme samo nujne odločitve, ne začenja pa večjih in pomembnejših dejavnosti na novo, ne sprejema dokončnih političnih odločitev, razen tistih, ki so nujno potrebne za delovanje države in ga je treba razlagati odvisno od relevantnih okoliščin posameznega primera. Koncesija za izvajanje rednega študija v dodiplomskem študijskem programu prve stopnje za študijsko področje 52 – tehnika je bila razpisana od študijskega leta 2014/2015 naprej, pri čemer bo koncesija podeljena zavodu, ki še nima nobene koncesije. Sklenitev koncesijske pogodbe je bila predvidena do 31. 12. 2013. V zvezi s presojo nujnosti odločitve, da se kljub izglasovani nezaupnici marca 2013, razpiše koncesija z manj kot 7-dnevnim rokom za prijavo (do 8. 3. do 12. ure – V. točka razpisa) in to za izvajanje študija od oktobra 2014 naprej, je treba upoštevati tudi roke, ki zavezujejo visokošolski zavod pri razpisu študijskega programa. Tako se v skladu s tretjim odstavkom 40. člena ZVIS razpis za vpis v podiplomske študijske programe, kot je obravnavani, objavi najmanj 4 mesece pred začetkom študijskega leta. V konkretnem primeru bi to pomenilo najkasneje konec maja 2014 upoštevaje, da se študijsko leto začne 1. oktobra in traja do 30. septembra, kot to določa prvi odstavek 37. člena ZVIS. Pred tem si mora po petem odstavku 40. člena ZVIS visokošolski zavod (kar velja tudi za koncesionirani zavod) pridobiti še soglasje Vlade RS o vsebini razpisa. Tudi Pravilnik o razpisu za vpis in izvedbi vpisa v visokem šolstvu določa, da si mora javni in koncesionirani visokošolski zavod k vsebini razpisa pred njegovo objavo pridobiti soglasje Vlade (drugi odstavek 7. člena). Ti zavodi morajo poslati sklep o razpisu za vpis v podiplomske študijske programe Ministrstvu, pristojnem za visoko šolstvo najpozneje do 1. aprila za prihodnje študijsko leto (tretji odstavek istega člena Pravilnika). V konkretnem primeru to pomeni, da bi morala prizadeta stranka sklep o razpisu za vpis v podiplomski študijski program za študijsko leto 2014/2015 poslati pristojnemu ministrstvu najpozneje do 1. 4. 2014.

Glede na navedene časovne okvire po presoji sodišča v obravnavanem primeru odločitev o razpisu, sprejeta 28. 2. in njegova objava 1. 3. 2013, nista pomenili opravljanja poslov, ki bi bili v tistem času nujni z vidika nemotenega delovanja visokošolskega sistema ne z vidika uporabnikov, to je študentov, ne z vidika izvajalca visokošolskega programa. Okoliščine, ki bi dajale morebitno podlago za drugačna razumevanja ravnanja razrešene Vlade iz predloženih upravnih spisov ne izhajajo, niti jih toženka v odgovoru na tožbo ni navedla.

Ker torej v obravnavanem primeru odločitev o razpisu in njegova objava nista sodila v okvir opravljanja tekočih poslov, kar je v nasprotju s prvim odstavkom 116. člena Ustave RS, je v nasprotju z omenjeno določbo tudi izpodbijana odločba.

V zvezi z vprašanjem razpisa koncesije pa sodišče še dodaja, da je iz 47. člena ZVIS razvidno, da je ta namenjena opravljanju javne službe v visokem šolstvu. To pomeni, da se koncesija lahko razpiše in dodeli le za opravljanje take službe. Zato je pogoj, da zakon določa kaj je oziroma kaj obsega javna služba v visokem šolstvu. ZVIS je v 43. členu predvidel, naj bi se javna služba v visokem šolstvu določila z nacionalnim programov visokega šolstva (NPVŠ), vendar je Ustavno sodišče z odločbo U-I-156/08-16 z dne 14. 4. 2011 objavljeno v Uradnem listu RS št. 34/11, ta člen razveljavilo. Zavzelo je stališče, da se z opredelitvijo javne službe določajo tudi pravice in obveznosti izvajalcev (29. točka obrazložitve), da teh ni mogoče določiti z resolucijo, s katero se sprejme NPVŠ, saj gre za političen, deloma tudi strokovni akt (30. točka) in da mora zakon v skladu z načelom zakonitosti opredeliti javno službo v visokem šolstvu (32. točka).

Sodišče ugotavlja, da zakon še vedno ne določa omenjene javne službe, čeprav naj bi v skladu s prvim odstavkom 1. člena ZVIS opredelil tudi javno službo v visokem šolstvu. Državni zbor je sicer sprejel novo resolucijo o nacionalnem programu visokega šolstva 2011-2020 (Uradni list RS, št. 41/11) in v njej v točki 2.3 financiranja navedel, da visokošolsko izobraževanje v Slovenije opredeljujemo kot javno službo, ki predstavlja celotno delovanje visokošolskih institucij ne glede na vire financiranja. Ker pa omenjeno ne odpravlja ugotovljene neustavnosti, sta v tem pogledu nezakonita tudi razpisa in dodelitev koncesije, saj nimata podlage v zakonu oziroma ne pomenita izvajanja določb ZVIS. V upravnem sporu sodišče presoja zakonitost javnega razpisa tudi z vidika skladnosti njegove vsebine, pogojev in meril z zakonom. V zadevi je sporen kriterij iz II. točke razpisa, kjer je navedeno, da bo koncesija za študijski program prve stopnje s področja 52 dodeljena visokošolskemu zavodu, ki še nima nobene koncesije. To pomeni, da morebitni prijavitelji ne izvajajo študijskega programa iz tega področja na prvi stopnji oziroma prijavitelji, ki ga izvajajo, pa so zanj že pridobili koncesijo, ne bodo uspešni, ne glede na to, da sicer izpolnjuje pogoje iz 1. do 5. točke prvega odstavka II. točke razpisa. Torej, da so ustanovljeni v skladu z ZVIS, da imajo po postopku določenem z ZVIS sprejet študijski program za katerega se koncesija razpisuje, da so vpisani v razvid visokošolski zavod pri Ministrstvu, pristojnem za visoko šolstvo in da imajo v razvid vpisan tudi študijski program, za katerega želijo pridobiti koncesijo oziroma da študij v študijskem letu 2012/2013 izvajajo tako, da so stroški za študente primerljivi vrednosti sredstev na študenta določenih po 16. členu Uredbe, oziroma da po sklenitvi koncesijske pogodbe za redni študij ne bodo zaračunavali šolnine. Kot izhaja iz 16. člena ZVIS, je pogoj za opravljanje dejavnosti visokošolskega zavoda, da se vpiše v razvid visokošolskih zavodov. Zato mora med drugimi imeti akreditiran študijski program. Tega akreditira pri Nacionalni agenciji Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu v smislu 32. člena zakona, pri čemer študijski program na podlagi četrtega odstavka istega člena postane javno veljaven. Študijski program tako za prvo kot drugo stopnjo pa je uvrščen med programe za pridobitev izobrazbe (33. člen) pri čemer izvajanje ene ali druge stopnje ni soodvisno. Poleg tega je bilo v 2. točki razpisa glede koncesije za študijske programe o podiplomskem študijskem programu druge stopnje na študijskem področju 42 – vede o živi naravi, s poudarkom na vsebino ved o živi naravi določeno, da bo dodeljena visokošolskemu zavodu, ki že ima koncesijo. Iz navedenega izhaja, da je isti razpis za pridobitev koncesije za izvajanje študijskega programa prve in druge stopnje v področju 52 določil ravno nasproten kriterij kot na področju 42, torej prijavitelj nima podeljene nobene koncesije. Zgolj dejstvo, da gre za izvajanje dodiplomskega študija druge stopnje na drugem študijskem področju, ne utemeljuje različnosti izbirnih meril. To pa pomeni, da obravnavani razpis pri določitvi spornega kriterija za izbiro koncesionarja na področju 52 ni imel podlage v zakonu, pri čemer različno obravnavanje enakih položajev brez razumnega razloga pomeni kršitev načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS.

Ker je bil po mnenju sodišča sporni razpis neustaven in nezakonit, zaradi česar je nezakonita tudi izpodbijana odločba, se sodišče ni spuščalo v presojo ostalih tožbenih navedb. Tožbi je zato ugodilo ter odpravilo izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Zadeve pa ni vrnilo v ponovni postopek, saj v obravnavanem primeru na podlagi nezakonitega razpisa ni mogoče izdati zakonite odločbe.