UPRS sodba IV U 89/2012

I. Tožbi se ugodi. Sklep in odločba Republike Slovenije, Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, številka 0144-12/2011-33 z dne 26. 3. 2012, se odpravita in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.
II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijanim sklepom, številka 0144-12/2011-33 z dne 26. 3. 2012, je tožena stranka odločila, da se ponudbe ponudnikov A., Žalec, B. d.o.o., Celje, C. d.o.o., Rogaška Slatina, zavržejo. Z odločbo z isto številko, je odločeno, da se podeli koncesija za opravljanje storitev za trg dela za krajevno območje Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, Območne službe Celje, ponudniku D. d.o.o., Celje, do 31. 12. 2014. Koncesijsko pogodbo je dolžan izbrani koncesionar podpisati v roku 30 dni od vročitve te odločbe.

2V obrazložitvi sklepa, ki se na nanaša na zavrženje ponudbe tožeče stranke v tem sporu C. d.o.o., Rogaška Slatina, tožena stranka navaja, da so se na javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela dne 23. 11. 2011, prijavili štirje ponudniki, med njimi tudi tožeča stranka v tem postopku. Tožena stranka navaja določbe Zakona o urejanju trga dela (dalje ZUTD), ki določa položaj stranke v upravnem postopku, odpiranje prispelih ponudb in odločitev Komisije za koncesije. Glede zavrženja vloge tožeče stranke navaja, da ta ne izpolnjuje pogoja, ki je določen v 11. členu Pravilnika. Učilnice ponudnika niso opremljene z zadostnim številom računalnikov z internetno povezavo. Iz ponudbe je razvidno, da ponudnikovo podjetje razpolaga z eno mobilno učilnico, ki bi jo ponudnik uporabil za izvajanje koncesije tako na Območni službi Ljubljana, kot tudi na Območni službi Celje. Glede na to, da je na podlagi predložene dokumentacije mogoče sklepati le, da gre za eno in isto mobilno učilnico, jo je Komisija za koncesije lahko upoštevala samo pri eni ponudbi tega ponudnika, pri kateri je štela omenjeni prostorski pogoj za izpolnjen. Ker je ponudba tega ponudnika za Območno službo Ljubljana pri koncendentu v vpisnik prispelih ponudb vpisana pred ponudbo za Območno službo Celje, jo je komisija upoštevala glede na vrstni red prispetja in sicer pri ponudbi za Območno službo Ljubljana.

3Glede izbranega koncesionarja D. d.o.o., Celje, tožena stranka navaja, da je pri ocenjevanju formalno popolnih ponudb, ki so izpolnjevale vse pogoje iz razpisne dokumentacije, komisija ugotovila, da je ta prejela 70 točk.

4Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, bistveno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da je za sporni primer najbolj pomemben akt Pravilnik o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologiji za oblikovanje cen teh storitev (dalje Pravilnik o standardih in normativih), zlasti njegov 11. člen, ki določa minimalno površino in število računalnikov, glede na število slušateljev. Zahtevano je bilo, da ponudniki izpolnjujejo prostorske pogoje v skladu z 8. členom Pravilnika o koncesijah za opravljanje storitev za trg dela (dalje Pravilnik o koncesijah), ob upoštevanju standardov in normativov, določenih v Pravilniku o standardih in normativih (točka 3.1 razpisne dokumentacije). Ob oddaji ponudbe je slednji pogoj dokazovala z izjavo v skladu s točko b) 4. točke razpisne dokumentacije, naknadno pa jo je tožena stranka pozvala k predložitvi ftc. izpiskov ali najemnih pogodb, dalje opisa poslovnih prostorov in tlorisne skice poslovnih prostorov, kar je v skladu s točko 11.2.3 razpisne dokumentacije. Ravnala je po navodilih tožene stranke in v roku ponudbo dopolnila z izpiski oziroma pogodbe, opisi in skice pa so priložene. Predložila je dokazila o lastništvu oziroma najemu za 7 predavalnic, velikost 20 do 52 m². Vse predavalnice so opremljene z računalnikom in internetno povezavo. Dodatno še razpolaga z mobilno predavalnico, v kateri je 20 prenosnih računalnikov, kar vse sledi iz opisa prostorov.

5Tožena stranka je ponudbo tožeče stranke zavrgla, ker predavalnice naj ne bi bile opremljene z zadostnim številom računalnikov, kar pa je že po naravi stvari zavrnitev, saj je tožena stranka ugotavljala dejansko stanje. Obrazložitev je skopa in sicer, da je tožena stranka upoštevala mobilno učilnico le enkrat, to je pri Ljubljani, pri Celju in Mariboru pa je ni mogla več. Bodisi, da je tožena stranka zavrgla vlogo tožeče stranke, ker je štela, da ponuja tožeča stranka istih 20 računalnikov za vse regije skupaj, bodisi, ker je tožena stranka štela, da mora imeti tožeča stranka računalnike fiksno pritrjene že v času razpisa. Takšna odločitev pa ni pravilna. Ni res, da je ponujala istih 20 računalnikov za vse regije skupaj in za takšno sklepanje ni nobene osnove. 20 računalnikov ima pripravljenih za vsako področje razpisa posebej in je tako tudi navedla v opisu. Posebej je mobilna učilnica pri opisu za Celje in posebej pri opisu za Ljubljano. Meni, da je jasno, da razpolaga z 20 računalniki za vsako področje in da drugače sploh ni mogoče sklepati. V primeru dvoma, bi jo morala tožena stranka pozvati k pojasnitvi. Niti Pravilnik o koncesijah, niti Pravilnik o standardih in normativih ne zahtevata, da bi bili v predavalnicah nameščeni stacionarni računalniki. Razpisna dokumentacija v točki 3.1 izrecno govori o tem, da „ponudnik mora izpolnjevati prostorske pogoje v skladu z 8. členom Pravilnika o koncesijah“, standarde in normative, določene v Pravilniku o standardih in normativih pa „bo moral“ upoštevati. Nadalje razpis ne določa števila posameznih tipov delavnic, ampak določa le maksimalno število delavnic posameznega tipa – torej B, C in D (točka 7 razpisa). Delavnice tipa B, C in D pa vključujejo različno število oseb (točka 9.1 razpisa), kar vse ponudnik izve šele naknadno ob samem izvajanju delavnic, prav tako termine. Od tipa delavnice je tudi odvisno število oseb, ki bodo delavnico obiskovale in sicer na delavnico od 12 do 20 oseb (točka 9.1 razpisa), kar pomeni, da morajo predavalnice za izvajanje storitev imeti od 3 do 15 računalnikov z internetno povezavo, vsakič odvisno od tipa delavnice, torej jih je za izvajanje potrebno popolniti z 2 do 14 računalniki (en računalnik je v vsaki predavalnici že vseskozi). Ni razloga, da tožeča stranka ne bi predavalnic popolnila s prenosnimi računalniki po potrebi, in zahteve, da morajo biti predavalnice vseskozi popolnjene do maksimalnega števila računalnikov ni. Izvajati želi storitve tako, da popolnjuje delavnice z 20 prenosnimi računalniki in je to povsem njena poslovna odločitev. Tožena stranka je napačno interpretirala predpise in svojo razpisno dokumentacijo in se odločila, da morajo biti računalniki v predavalnicah fiksno nameščeni, mobilno učilnico, ki je bila v vsem vseskozi le dodatna učilnica za izkazovanje števila prenosnih računalnikov (opis predavalnic), pa je razlagala kot samostojno učilnico, namesto kot pravilno 20 dodatnih prenosnih računalnikov na posamezno področje. Zahteve, da bi morali biti računalniki fiksno nameščeni ni, prav tako pa to ne izhaja iz narave dela, ker na samo storitev ne vpliva. Z 20 dodatnimi prenosnimi računalniki na posamezni lokaciji je to povsem mogoče storiti. Ker tožeča stranka izkazano razpolaga z vsemi potrebnimi prostori, dodatno pa tudi še z 20 prenosnimi računalniki na vsaki lokaciji, ki jih glede na izvajanje delavnic prinese v predavalnico, izpolnjuje splošne pogoje iz točke 3.1 razpisne dokumentacije. Predlaga, da se izpodbijani sklep in odločba tožene stranke odpravita in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek, in da se ji priznajo stroški postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka tožbene trditve in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Zelo obširno navaja zakonske določbe, ki urejajo to področje javnih razpisov in podelitev koncesij ter prostorske in opremsko tehnične pogoje za dodelitev koncesije. Javni razpis v točki 3.1 c) kot enega izmed splošnih pogojev za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela določa izpolnjevanje prostorskega pogoja, v skladu 8. členom Pravilnika o koncesijah, ki v četrtem odstavku določa, da morajo delovni prostori iz drugega odstavka tega člena ustrezati standardom in normativom določenim v Pravilniku o standardih in normativih. Ta pravilnik v 11. členu določa prostorski normativ glede na število udeležencev, za izpolnitev, katerega bi morala tožeča stranka z ustreznim pojasnilom v opisu poslovnih prostorov izkazati opremljenost velike predavalnice (v izmeri najmanj 51 m²) z vsaj 12 računalniki z internetno povezavo ter malih predavalnic (v izmeri od 16 do 50 m²) z vsaj tremi računalniki z internetno povezavo.

7Iz predloženega opisa poslovnih prostorov (med drugim) izhaja, da so vse predavalnice tožeče stranke opremljene z (enim) računalnikom z internetno povezavo, podjetje pa razpolaga tudi z mobilno računalniško učilnico z 20 delovnimi mesti. Izpolnjevanje navedenega prostorskega pogoja je tožeča stranka izkazovala na identičen način (t.j. z mobilno računalniško učilnico) tudi pri ostalih ponudbah za druga krajevna območja zavoda, za katera je bila podeljena koncesija, pri tem pa ne v zadevni, ne v ostalih ponudbah ni pojasnila, ali gre za razpolaganje z eno ali z več mobilnimi računalniškimi učilnicami. Iz predloženih dokazil je komisija za koncesije lahko ugotovila le dejstvo, da tožeča stranka razpolaga z mobilno učilnico, pri tem pa ni bilo jasno, ali je mobilna računalniška učilnica namenjena izvajanju storitev, ki so predmet koncesije, samo za območje Območne službe Celje ali tudi za ostala območja, na katerih je tožeča stranka še kandidirala. Tako se mobilno računalniško učilnico upošteva samo pri eni od popolnih ponudb tožeče stranke. Ker je ponudba tožene stranke za Območno službo Ljubljana pri koncedentu v vpisnik prispelih ponudb vpisana pred ponudbo za Območno službo Celje, je komisija dokazilo o razpolaganju z mobilno računalniško učilnico upoštevala pri ponudbi glede na vrstni red njene vložitve, in sicer pri ponudbi za Območno službo Ljubljana, medtem, ko je za Območno službo Celje, ni upoštevala in je presodila, da učilnice ponudnika niso opremljene z zadostnim številom računalnikov z internetno povezavo. V postopku javnega razpisa namreč o izpolnjevanju določenega materialnega razpisnega pogoja ni mogoče odločiti na podlagi dokazila, ki zgolj nakazuje na določeno dejansko stanje, zaradi česar ga je mogoče presoditi le z uporabo sklepanja, kar pa povzroči dvom o pravilnosti njegove presoje. V zvezi z navedbami, da bi jo morala tožena stranka v primeru dvoma vsaj pozvati k pojasnitvi, pojasnjuje, da postopek podelitve koncesije za opravljanje storitev za trg dela v celoti ureja ZUTD, ki v četrtem odstavku 91. člena (med drugim) določa, da ponudbo, ki jo je podal ponudnik, ki ne izpolnjuje predpisanih pogojev, s sklepom zavrže ministrstvo, pristojno za delo. ZUTD tako v postopku ugotavljanja izpolnjevanja pogojev iz javnega razpisa, ne omogoča možnosti posredovanja poziva ponudnikom na dopolnitev v primeru, ko je ugotovljeno, da po predložitvi dokazil pogoji iz javnega razpisa niso izpolnjeni, niti ne predvideva seznanitve s potekom postopka na posebej razpisani obravnavi.

8Glede tožbenih navedb o tem, da noben od pravilnikov niti razpisna dokumentacija ne postavlja zahteve po namestitvi stacionarnih računalnikov, tožena stranka nadalje pojasnjuje, da takšnega pogoja javni razpis res ni vseboval, niti ni bila ponudba tožeče stranke zavržena iz razloga (ob uporabi analogije na razumevanje tožeče stranke) neizkazanega razpolaganja s prenosnimi računalniki (namesto s stacionarnimi). Prostorski normativ, določen v Pravilniku o standardih in normativih je jasen in nedvoumen, prav tako je točno določen tudi način, s katerim se njegovo izpolnjevanje izkazuje (šesti odstavek 8. člena Pravilnika o koncesijah). Poudarja, da je v skladu z navedeno pravno podlago potrebno izpolnjevanje omenjenega prostorskega normativa izkazati z ustreznimi navedbami v opisu poslovnih prostorov, in sicer z dovolj natančnim in jasnim opisom, iz katerega je mogoče brez dvoma in v celoti ugotoviti okoliščino, ki se z njo izkazuje. Če bi tožeča stranka v opisu poslovnih prostorov pojasnila dejstvo razpolaganja z zadostnim številom računalnikov z internetno povezavo na vsaj takšen način, kot je to storila v tožbi, bi tožena stranka pri presoji izpolnjevanja pogojev iz javnega razpisa lahko ugotovila tudi izpolnjevanje omenjenega prostorskega pogoja, kar pa, zaradi nezadostno obrazloženega dejanskega stanja v tem primeru ni bilo mogoče. Tožena stranka zavrača tudi trditev tožeče stranke o napačni interpretaciji predpisov ter razpisne dokumentacije. Tožeči stranki je bila predložitev dokazil, ki ustrezajo materialnim pogojem iz javnega razpisa, omogočena s pisnim pozivom na dopolnitev formalno popolne ponudbe, medtem ko so bili ti pogoji v javnem razpisu točno določeni.

9V pripravljalni vlogi z dne 21. 8. 2012 tožeča stranka navaja, da opis prostorov, ki ga je posredovala, ni ponujal nobenih možnosti za dvoumnost, ker je jasno pisalo, da razpolagala s 20 prenosniki. Zmedo je ustvarila šele tožena stranka, ko je samoiniciativno primerjala ponudbo za Ljubljano in Celje. V obeh je bilo res enako zapisano, da razpolagala z 20 prenosniki, ker tudi razpolaga z 20 prenosniki v Ljubljani in z 20 prenosniki v Celju. Pri tem ne gre več za ocenjevanje ponudb, ampak tožena stranka sama preiskuje do česar je vsekakor upravičena, vendar mora v dvomu povprašati tožečo stranko. Gre za dopolnjevanje ponudbe – ponudba tožeče stranke sama po sebi ne dovoljuje dvoma. Dvom se je toženi stranki pojavil šele po dodatnem raziskovanju in primerjavi ponudb Celje in Ljubljana, torej ločenih in samostojnih ponudb. Tožena stranka sama priznava, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje z dodatnimi prenosniki. Zdi se, da je toženo stranko zmotilo le, da ni bil zapis v ponudbi za Celje dovolj različen, kot zapis za Ljubljano, pri čemer pa je ponudbo za Ljubljano sploh sama pribavila in ni bila niti predmet razpisa za Celje.

10Tožena stranka v odgovoru na pripravljalno vlogo z dne 31. 8. 2012 tožeče stranke navaja, da zavrača vse njene navedbe in vztraja pri odločitvi ter navedbah v izpodbijanem sklepu in izdani odločbi. Ponovno poudarja, da naknadni poziv ponudnikom ni bil možen, ker je tožena stranka že pojasnila v odgovoru na tožbo. Predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

11Stranka z interesom v tem sporu (prvi odstavek 19. člena Zakona o upravnem sporu, dalje ZUS-1) v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

12Tožba je utemeljena.

13Javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela, je bil izdan na podlagi Zakona o urejanju trga dela (ZUTD) in sicer na podlagi določbe 16. člena, ki v prvem odstavku v drugi alinei določa, da je storitev za trg dela tudi vseživljenjska karierna orientacija, kar naj bi bila dejavnost tožeče stranke, kot to smiselno izhaja iz potrdila Zavoda RS za zaposlovanje z dne 4. 1. 2012. Sam postopek javnega razpisa, pogoje in roke za prijavo določajo členi od 88 do 92 tega zakona. Četrti odstavek 91. člena zakona določa, da ponudbo, ki ni pravočasna ali ni popolna ali podana za krajevno območje izvajanja določene vrste storitve, določene v razpisu, ali je ni podal ponudnik, ki izpolnjuje predpisanega pogoje, s sklepom zavrže ministrstvo, pristojno za delo.

14Z izpodbijanim sklepom in odločbo, številka 0144-12/2011-33 z dne 26. 3. 2012, je tožena stranka odločila, da se ponudba tožeče stranke v postopku izbire koncesionarjev na podlagi Javnega razpisa za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela, zavrže (sklep). Z odločbo pa je odločeno, da se koncesija, glede na doseženo število točk (70) podeli ponudniku D. d.o.o., Celje (stranki z interesom v tem sporu), na krajevnem območju Zavoda RS za zaposlovanje, Območne službe Celje do 31. 12. 2014. Zavrženje ponudbe tožeče stranke, tožena stranka razlaga s tem, da tožeča stranka kot ponudnik ne izpolnjuje prostorskega pogoja iz točke 3.1 c) javnega razpisa, ki je določen v 11. členu Pravilnika o standardih in normativih. Učilnice niso opremljene z zadostnim številom računalnikov z internetno povezavo, razen tega podjetje razpolaga z eno mobilno učilnico, ki pa jo je ponudnik uporabljal za izvajanje koncesije, tako na Območni službi Ljubljana, kot tudi na Območni službi Celje.

15V javnem razpisu so pod točko 3.1 navedeni splošni pogoji, ki jih mora izpolnjevati ponudnik. Točka 3.1 c) določa, da mora ponudnik izpolnjevati prostorske pogoje v skladu z 8. členom Pravilnika o koncesijah, ki določa v prvem odstavku, da mora ponudnik na javni razpis za podelitev koncesije izkazati razpolaganje z ustreznimi poslovnimi prostori. V drugem odstavku tega člena je določeno, kateri so ti prostori in katerim standardom po pravilniku morajo ustrezati, ter še nadaljnje pogoje poslovanja. V šestem odstavku 8. člena Pravilnika o koncesijah pa je določeno, s katerimi listinami se to lastništvo dokazuje. Sedmi odstavek tega člena določa predložitev izjave o izpolnjevanju prostorskih pogojev.

16Kot je razvidno iz listin v upravnem spisu, je glede izpolnitve prostorskih pogojev, tožeča stranka predložila opise, skice in fotografije poslovnih prostorov, z navedbo njihove opremljenosti, zemljiškoknjižna dokazila ter uporabno dovoljenje. Navaja, da ima v centru Rogaške Slatine nove poslovne prostore, v katerih se nahajajo upravni prostori (sprejemna pisarna, referat) in 4 večje predavalnice, 3 manjše predavalnice ter knjižnica. Predavalnice merijo po površini od 20 do 52 m² in so namenjene za 15 do 60 slušateljev. Predavalnice so opremljene s fiksnimi mizami ali stoli z mizo na preklop (manjše predavalnice). Vse predavalnice so opremljene z najsodobnejšo multimedijsko opremo (računalnik, projektov, internetna povezava, tabla piši-briši). V opisu še navaja, da podjetje razpolaga z mobilno računalniško učilnico z 20 delovnimi mesti, kar je tudi v tem primeru sporno.

17Odločitev o zavrženju ponudbe tožena stranka utemeljuje z mobilno računalniško učilnico, ki naj bi jo uporabila tožeča stranka na Območni službi Ljubljane, kot tudi na Območni službi Celje. Glede te mobilne učilnice, je s strani tožene stranke pridobljene ponudbe tožeče stranke na Območni službi Ljubljana, mogoče sklepati, da gre za eno in isto mobilno računalniško učilnico, ki pa se lahko upošteva samo enkrat, torej pri Območni službi Ljubljana kot prvo vloženi ponudbi. Takšno razlogovanje, ki se nanaša zgolj na mobilno učilnico, kot edini neizpolnitveni prostorski pogoj, glede na, v tožbi zatrjevanih pogojih, da ima tožeča stranka za dve lokaciji (Območna služba Ljubljana in Območna služba Celje) po 20 ločenih računalnikov, za pravilnost odločitve ne zadostuje. Utemeljen je tožbeni ugovor, da je tožena stranka sama, po sprejetju formalno pravno popolne ponudbe, ugotavljala še druge prijave tožeče stranke in bi morala v dvomu, če je že sama ugotavljala dejansko stanje, še nadalje nedvomno ugotoviti, ali gre dejansko za 20 istih prenosnih računalnikov (sama mobilna učilnica po trditvah tožeče stranke ne spada v izpolnitev prostorskega pogoja), ki so bili uporabljeni za dve različni ponudbi, tako na Območni službi Ljubljana, kot tudi v sporni ponudbi. Tožena stranka je sicer v odgovoru na tožbo delno navedla razloge za odločitev, ki pa jih sodišče ne more upoštevati, ker niso sestavni del izpodbijane odločbe. Obrazložitev tožene stranke, s katero je zavrgla ponudbo tožeče stranke na javni razpis, se tako ne da preizkusiti in s tem tudi ne pravilnosti odločitve.

18Glede na to, da se po 92. členu ZUTD odloča z isto odločbo o vseh ponudbah ponudnikov, je sodišče odpravilo tudi odločbo o podelitvi koncesije (njeno odpravo zahteva tožeča stranka), ker razlogi za odločitev, zgolj z navedbo, da je ponudba D. d.o.o. Celje prejela 70. točk, ne zadostujejo za presojo njene zakonitosti. Sodišče je izpodbijani sklep in odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker je v postopku niso bila upoštevana pravila postopka in so bili posledično materialni predpisi nepravilno uporabljeni. Sodišče je zadevo po tretjem odstavku tega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

19Tožeča stranka je ob vložitvi tožbe zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Sodišče o njeni zahtevi odloča na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. Upoštevaje določbo 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, številka 24/07 - Pravilnik) sodišče ugotavlja, da je tožečo stranko v upravnem sporu zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, zato je skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožeči stranki priznalo stroške v višini 350 EUR, povečane za 20% DDV.