UPRS sodba I U 1019/2011

Tožbi se ugodi. Sklep ministra za šolstvo in šport št. 6131-1/2011/7-35 z dne 5. 5. 2011 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.
Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki na 80,00 EUR odmerjene stroške upravnega spora v 15 dneh, po preteku paricijskega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanim sklepom je minister za šolstvo in šport vlogo tožeče stranke za sofinanciranje publikacije A. v okviru otroške, mladinske in strokovne periodike, zavrnil in se odločil, da publikacije ne financira. V obrazložitvi ugotavlja, da je strokovna komisija za vodenje postopka javnega razpisa ugotovila, da vlagatelj ne izpolnjuje pogoja navedenega v razpisu, da se na javni razpis prijavijo nepridobitne organizacije na področju vzgoje in izobraževanja, ki izdajajo periodične publikacije. Predlagatelj je namreč pridobitna organizacija z namenom pridobivanja dobička. S tem pa ne izpolnjuje osnovnega pogoja javnega razpisa. Zato je minister na predlog komisije v skladu z 226. členom Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna (Uradni list RS, št. 50/07, v nadaljevanju Pravilnik), odločil, kot izhaja iz izreka sklepa.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da sklep izpodbija zaradi neuporabe oziroma nepravilne uporabe materialnega prava, zaradi bistvene kršitve določb postopka in kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Sodišču predlaga, naj ugotovi nezakonitost javnega razpisa za sofinanciranje otroške, mladinske in strokovne periodike v Republiki Sloveniji v letu 2011, objavljenega v Uradnem listu št. 10/2011 z dne 18. 2. 2011. Navaja, da se v uvodu javni razpis sklicuje na 81. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07-UPB5 in 36/08, v nadaljevanju ZOFVI), Proračun Republike Slovenije za leto 2011 (Uradni list RS, št. 99/2009, v nadaljevanju Proračun), na Zakon o izvrševanju proračuna za leto 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/2009 v nadaljevanju ZIP) in Pravilnik. Pod točko 3.1. je razpisan pogoj, da se lahko na razpis prijavijo zgolj neprofitne organizacije na področju vzgoje in izobraževanja. Ne glede na navedeno, se je tožeča stranka na razpis prijavila, vendar je bila njena vloga zaradi neizpolnjevanja omenjenega kriterija, zavrnjena. Tožena stranka pravne podlage za omejevanje subjektov, ki so ji sredstva sofinanciranja namenjena, nima in se je o tem odločala po svoji prosti presoji. Gre za kršitev načela zakonitosti iz 6. člena ZUP. Poleg omenjenega pa tožeča stranka uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz 1. odstavka 4. člena ZUS-1. S tem, ko je tožena stranka brez ustreznega pravnega temelja arbitrarno omejila krog subjektov, ki so lahko prejemniki proračunskih sredstev v okviru javnega razpisa za sofinanciranje, je izdajatelje periodičnih publikacij postavila v neenak položaj in kršila načelo enake obravnave oziroma enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Tudi 22. člen Ustave RS zagotavlja vsakomur enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi. Splošna enakost pred zakonom pomeni nearbitrarno uporabo predpisa v odnosih do vsakega posameznika. Tožeča stranka zato sodišču predlaga naj ugotovi nezakonitost izpodbijanega javnega razpisa, posledično odpravi sklep tožene stranke in vrne zadevo upravnemu organu v nov postopek. Kolikor pa sodišče primarnemu zahtevku tožeče stranke ne bi ugodilo, naj ugotovi nezakonitost javnega razpisa, toženi stranki pa naloži povračilo škode v višini 1.771,96 EUR s pripadki.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da iz 81. člena ZOFVI res izhaja, da se iz državnega proračuna zagotavljajo sredstva za dejavnosti in naloge, ki so potrebne za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja. Vendar pa po trdnem prepričanju tožene stranke, citirana določba ne predstavlja utemeljene pravne podlage tožbenega zahtevka. Ne določa namreč, da je državni proračun dolžan sofinancirati vse subjekte in vse publikacije, ki se izdajajo na območju Republike Slovenije, ampak samo, da mora država iz državnega proračuna zagotoviti sredstva v ta namen. Kolikor se tožeča stranka sklicuje na podobne razpise v prejšnjih letih, pa tožena pojasnjuje, da je bilo v letu 2009 na razpolago bistveno več sredstev kot v letu 2010 oziroma 2011. Zaradi splošne gospodarske krize in predvsem zaradi zagotavljanja pluralnosti periodičnih publikacij, se je tožena stranka odločila, da bo sofinancirala kvalitetne publikacije, ki jih izdajajo nepridobitne organizacije na področju vzgoje in izobraževanja. Ustavno načelo enakosti pomeni enako obravnavo enakih dejanskih stanj. Bistveno je, da javni razpis transparentno določa pogoje in kriterije, ki jih morajo izpolnjevati prijavitelji. V konkretnem primeru je bilo to zagotovljeno. Dejavnost vzgoje in izobraževanja ni podporna dejavnost gospodarskih subjektom na trgu. Z določitvijo osnovnega pogoja, to je, da je predlagatelj lahko nepridobitna organizacija na področju vzgoje in izobraževanja, ki izdaja periodično publikacije, tožena stranka ni kršila načela enakosti pred zakonom. Javni zavodi in društva so nepridobitne organizacije, katerih prvenstveni namen ni pridobivanje dobička, temveč družbena koristnost. Dejstvo je tudi, da v kriznih časih gospodarske družbe bistveno lažje nadaljujejo z izdajanjem otroške in mladinske periodike brez pomoči države. Naloga tožene stranke je, da zagotovi pluralizacijo literature, ki je na razpolago za potrebe procesa vzgoje in izobraževanja. Izključni namen gospodarskih subjektov je pridobivanje dobička na trgu, namen negospodarskih subjektov pa ni v pridobivanju dobička, temveč v drugih nematerialnih dobrinah. To pa seveda pomeni, da je namen delovanja v tem primeru etični in ne finančni. Takšno razlikovanje je dopustno in v skladu s predpisi in Ustavo RS, saj nobeden izmed predpisov neenakega obravnavanja samega po sebi ne prepoveduje. Prepoveduje zgolj neutemeljeno razlikovanje tistih, ki so v enakih pravnih in dejanskih položajih. Gospodarski in negospodarski subjekti pa že zaradi cilja, zaradi katerega so ustanovljeni, niso v enakih položajih.

Zahtevek za povračilo škode pa je povsem neutemeljen ter nesklepčen. Tožeča stranka bi morala izkazati in dokazati vse elemente odškodninske odgovornosti, česar pa ni storila.

V dveh pripravljalnih vlogah tožeča stranka nadalje navaja, da tožena stranka niti z besedo ni pojasnila, iz katere konkretne in izrecne pravne podlage je črpala pooblastilo za diskrecijsko odločanje o omejitvi kroga možnih prejemnikov proračunskih sredstev, na tiste s statusom nepridobitnih organizacij. Sklicuje se sicer na različne položaje, ki izhajajo iz zakonske ureditve gospodarskih družb in nepridobitnih organizacij, vendar ta različnost položajev v obravnavanem primeru ni odločilna. Za presojo zakonitosti zavrnitve tožničine vloge za sofinanciranje publikacije A. je tako odločilno, ali je imela toženka za tak pogoj razumen razlog. Neustrezno je tudi sklicevanje na 2. člen ZOFVI. Nesporno dejstvo je, da so prav publikacije tožeče stranke med najbolj kakovostnimi tovrstnimi publikacijami. Nesporno je, da je tožena stranka v naprej določila krog prejemnikov sredstev, vendar pri tem ne gre pozabiti, da so vsa leta do sedaj tudi te organizacije imele možnost s svojimi kakovostnimi revijami sodelovati na takih javnih razpisih.

Tožena stranka v nadaljnji pripravljalni vlogi odgovarja, da je njen namen, da ob zakonsko določeni obveznosti zagotovi sredstva za mladinsko in strokovno periodiko in zagotovi pluralizem kakovostne mladinske periodike. Kvaliteta ni samo tam, kjer velika finančna sredstva omogočajo učinkovito reklamo, ampak tudi pri izdajateljih, ki nimajo za izdajanje mladinske periodike na razpolago takšnega obsega denarnih sredstev, kot tožeča stranka. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je o zadevi odločilo izven glavne obravnave, skladno z 59. členom Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1).

Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporna zakonitost odločitve, da se tožničina vloga za sofinanciranje revije A. zavrne iz razloga, ker naj bi bila neskladna z razpisnim pogojem iz točke 3.1. spornega javnega razpisa, po katerem lahko na tem javnem razpisu sodelujejo le izdajatelji periodičnih publikacij, ki imajo status društva ali javnega zavoda na področju vzgoje in izobraževanja. Minister za šolstvo in šport je na podlagi 81. člena ZOFVI, Proračuna, ZIP za leto 2010 in 2011 ter Pravilnika, dne 18. 3. 2011 v Uradnem listu št. 10/11 objavil javni razpis. Predmet javnega razpisa je v skladu z razpisom sofinanciranje strokovnih periodičnih publikacij, ter otroških in mladinskih periodičnih publikacij, ki so vsa pomembna za razvoj vzgoje in izobraževanja. V točki 3.1. je določen pogoj, ki ga mora izpolnjevati predlagatelj vlog, to je, da se lahko prijavijo nepridobitne organizacije na področju vzgoje in izobraževanja, ki izdajajo periodične publikacije in izpolnjujejo v nadaljevanju določene pogoje. Dodatni pogoj za otroško in mladinsko periodiko v posamezni številki revije pa je, da oglasni prostor ne sme presegati 10 % celotnega obsega številke. V 4. točki razpisa določa merila in postopek za izbor prejemnikov sofinanciranja, v 5. pa okvirno višino sredstev za sofinanciranje po tem javnem razpisu. V nadaljnjih točkah so navedeni še preostali pogoji in postopek za pridobitev sredstev.

Tudi po mnenju sodišča je tožbeni očitek kršitve pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave neutemeljen. Omenjena določba zagotavlja enako obravnavanje stranke, kršitve tega ustavno pravnega jamstva pa ni mogoče utemeljevati z različno uporabo 81. člena ZOFVI pri različnih javnih razpisih. Prav tako je neutemeljen očitek o kršitvi 1. odstavka 14. člena Ustave, ki zagotavlja enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na njene osebne okoliščine. Pridobiti državno sofinanciranje na podlagi javnega razpisa ni človekova pravica.

Z vidika enakosti pred zakonom pa je po presoji sodišča utemeljen očitek o kršitvi pravic iz 2. odstavka 14. člena Ustave. V obravnavani zadevi gre za sofinanciranje iz sredstev proračuna. Ta se lahko na podlagi 7. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in spremembe, v nadaljevanju ZJF) uporabljajo za namene, ki so določeni z zakonom oziroma občinskimi odloki in drugimi predpisi. Zato je tudi v postopku dodeljevanja sredstev proračuna treba upoštevati načela enakosti pred zakonom, v povezavi z 2. členom ZOFVI, ki ga tožena stranka lahko razlaga v okviru omenjenega razpisa, kot javno skrb za kakovosten razvoj publikacije. Načela enakosti pred zakonom sicer ni mogoče pojmovati kot splošne enakosti vseh, saj to načelo tudi po ustaljeni ustavno pravni praksi ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih pravnih položajev subjektov, pač pa, da do tega ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Načelo enakosti pred zakonom iz 2. odstavka 14. člena Ustave pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov, tudi s strani upravne oblasti. Slednje izhaja iz številnih odločb Ustavnega sodišča RS, zlasti na primer št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998.

Tožena stranka se sicer sklicuje na različnost položajev, ki izhajajo iz zakonskih ureditev gospodarskih družb in nepridobitnih organizacij, vendar za upoštevanje različnosti položajev v obravnavanem primeru ni potrebne podlage v področni zakonodaji. ZOFVI, ki je bil podlaga za objavo spornega javnega razpisa, ne določa nič, kar bi lahko kazalo na legitimen javni interes, da se iz proračuna sofinancira le otroške in mladinske publikacije, ki jih izdajajo društva ali javni zavod, glede na to, da naj bi bil temeljni cilj razpisa po 2. členu ZOFVI in stališču tožene stranke, kakovost publikacij. Zato je za presojo zakonitosti zavrnitve tožničine vloge odločilno, ali je tožena stranka za pogoj iz točke 3.1. javnega razpisa imela razumen razlog, ki bi ga bilo mogoče povezati s katerokoli zakonsko določbo, ali ne. Predmet javnega razpisa je namreč sofinanciranje periodičnih publikacij, ki so pomembne za razvoj, vzgojo in izobraževanje, izhaja pa iz 7. odstavka 81. člena ZOFVI. Glede na predmet javnega razpisa, pa se tudi merila za izbor nanašajo na uporabnost revije v vzgojno izobraževalni praksi, vsebinsko pestrost in ustreznost revije glede na razvojno stopnjo otrok ter vsebinsko in estetsko kakovost, razširjenost revije ter odmevnost projektov revije.

Zakonska podlaga obravnavanega javnega razpisa torej ni namenjena sofinanciranju delovanja društev in javnih zavodov na področju vzgoje in izobraževanja in izključitev gospodarskih subjektov. To pomeni, da tudi predmet obravnavanega javnega razpisa ni financiranje, ohranjanje ali spodbujanje delovanja društev in javnih zavodov, temveč subvencioniranje mladinske in strokovne periodike. Katera revija bo deležna subvencioniranja pa je odvisno od izpolnjevanja vsebinskih kriterijev. Tudi iz skrbi za kakovostna gradiva za šolsko in obšolsko delo, ki naj bi izhajala iz ciljev vzgoje in izobraževanja, kot ga opredeljuje 2. člen ZOFVI, ne izhaja podlaga za omejevanje kroga izdajateljev revij, ki jih tožena stranka lahko sofinancira iz sredstev državnega proračuna. Navedene določbe ZOFVI tako po mnenju sodišča niso podlaga niti za zagotavljanje plurarizacije tovrstnih publikacij, še manj za zagotavljanje pluralizacije publikacij ne glede na kvaliteto. Ne nazadnje po presoji sodišča med merili za izbor prejemnikov sofinanciranja niti ni merila, ki bi bilo namenjeno pluralizaciji tovrstne publikacije.

Po drugi strani iz zakonskih določb ni videti razlogov, da kvalitetne publikacije, ki jih izdajajo nepridobitni izdajatelji, ne bi bile sofinancirane kljub udeležbi gospodarskih družb na javnem razpisu. Merila za oceno kvalitete publikacij niso odvisna od okoliščine, na katere se tožena stranka sklicuje. Tako na izbor za sofinanciranje po merilih, določenih z javnim razpisom, ne more vplivati možnost oglaševanja. Dejstvo, da je sredstev za sofinanciranje manj, samo po sebi ni razlog za vnaprejšnjo izključitev nekaterih izdajateljev publikacij iz kroga možnih udeležencev. Okoliščine gospodarske krize, ki naj bi slabile delovanje nepridobitnih organizacij, same po sebi ne utemeljujejo vnaprejšnje izključitve gospodarskih družb iz kroga udeležencev javnega razpisa. Morebitna legitimnost namena in ciljev, ki jih tožena stranka zasleduje, ne zadošča za zakonitost izključitve gospodarskih družb in s tem tožnice iz kroga udeležencev javnega razpisa, ki ga je tožena stranka razpisala za sofinanciranje publikacij za leto 2011. To pa ne pomeni, da toženka, če ima za to pravno podlago, ne bi mogla izvesti drugega postopka za sofinanciranje dejavnosti društev in javnih zavodov na področju vzgoje in izobraževanja.

Po navedenem sodišče ugotavlja, da tožena stranka za različno obravnavanje izdajateljev revij, glede na njihov pravni status, ni imela razumnega, to je iz narave stvari izhajajočega razloga, ki bi imel ustrezno podlago v zakonu. Po presoji sodišča je zato tožena stranka določila ZOFVI napačno uporabila. Zato je bilo potrebno izpodbijani sklep odpraviti na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo vrniti toženi stranki v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka vlogo oceniti. Pri tem pa ne bo smela upoštevati pogoja, za katerega je sodišče ugotovilo, da ni v skladu z ZOFVI. Ker je sodišče ugodilo primarnemu tožbenemu zahtevku, ni presojalo zahtevka, ki ga je tožnica uveljavljala sekundarno.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1.