UPRS Sodba I U 604/2022-9

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33152-258/2017/39 z dne 31. 3. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju toženka) je z izpodbijano odločbo odločila, da se zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33152-258/2017/6 z dne 22. 10. 2018, delno ugodi v višini 8.886,96 EUR, del zahtevka v višini 4.105,92 EUR pa se zavrne (1. točka izreka). V nadaljevanju je določeno, da se sredstva v višini 8.886,96 EUR nakaže na strankin transakcijski račun (2. točka izreka) in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka).

2Toženka se v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na 56. člen Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) in Uredbo o izvajanju lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, v programskem obdobju 2014-2020 (v nadaljevanju Uredba CLLD). Na podlagi prejetih dokazil ugotavlja, da so določeni računi upravičeni oz. neupravičeni do financiranja, kar je vplivalo na višino odobrenih sredstev. Za dokazili pod zaporedno številko 1 in 5 pojasni, da je tožeča stranka uveljavljala strošek, za katerega je bilo ugotovljeno, da je bila glede na priloženo plačilno listo vnesena napačna ura za delo na projektu oz. redno delo. Za dokazilo pod zaporedno številko 6 je bilo ugotovljeno, da je bil upoštevan tudi dodatek za uspešnost, ki glede na poglavje 2.1 Stroški dela v Navodilih za določanje in preverjanje tipov stroškov v okviru pristopa CLLD (v nadaljevanju Navodila) ni upravičen do sofinanciranja. Za dokazila pod zaporedno številko 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 in 24 je bilo ugotovljeno, da je tožeča stranka priložila časovnico, pri izračunu katere se je kot bruto znesek upoštevala zavarovalna osnova. Na podlagi poglavja 2.1 Navodil pa se strošek dela, ko je upravičenec fizična oseba s. p. (samozaposleni), izračuna tako, da se v časovnico vpiše bruto plača, ki predstavlja plačane prispevke in 1/12 dobička preteklega leta. Pri obravnavi zahtevka za izplačilo sredstev je bilo tako ugotovljeno, da tožeča stranka ne izpolnjuje v celoti vseh pogojev oziroma kriterijev, določenih v Uredbi CLLD in Javnem razpisu, zato se zahtevku delno ugodi, delno se zahtevek zavrne.

3Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zahtevku za izplačilo sredstev ugodi v višini 12.992,88 EUR, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka. Meni, da se izpodbijane odločbe na da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka. Iz odločbe namreč ni razvidno, iz katerega razloga je bil zahtevek za izplačilo delno zavrnjen. Tožeča stranka opozarja, da se je ob priglasitvi zahtevka za izplačilo sredstev 29. 10. 2022 (pravilno 29. 10. 2021, op. sodišča) zanašala na veljavne predpise in usmeritve toženke. Izračuni so bili pripravljeni v skladu s predpisi, ki so veljali ob oddaji zahtevka, tj. v skladu z Navodili z dne 2. 2. 2018, toženka pa je pri odločanju upoštevala Navodila z dne 8. 12. 2021, torej Navodila, ki so bila izdana po oddaji zahtevka za izplačilo sredstev. Kriteriji za odobritev sredstev in zahteve morajo biti določeni vnaprej, pred prijavo, v času odločanja pa se ne smejo spreminjati oziroma sprememb organ na sme upoštevati, saj to vodi v neenako obravnavo strank in kršitev načel zakonitosti, pravne varnosti in predvidljivosti. Toženka jo je 20. 1. 2022 in 9. 2. 2022 sicer pozivala na razjasnitev in dopolnitev zahtevka, pri tem pa ni upoštevala Navodil z dne 2. 2. 2018, ki so veljala ob oddaji zahtevka. Prav tako je ni obvestila o novih navodilih in da bo odločala skladno z le-temi. Tožeča stranka še doda, da so se sredstva odobrila po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v Uredbi CLLD. Ta v 28. členu določa, da so upravičeni samo stroški, ki so nastali v skladu s posebnimi pogoji zadevnega sklada iz te uredbe. Uredba CLLD ne določa, da stroške podrobneje določajo drugi predpisi ali podzakonski akti, ne sklicuje se na Navodila. Zato meni, da Navodila ne morejo biti pravna podlaga za odločanje o upravičenosti do izplačila zahtevka po 56. členu ZKme-1, odločitev pa je posledično nezakonita. Sodišču predlaga odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije po 65. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj ni potrebe po vračanju zadeve v ponovno odločanje na prvo stopnjo.

4Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala upravne spise zadeve.

5Tožba je utemeljena.

6Podukrep M19.1 "Podpora za izvajanje operacij v okviru strategije lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost" je namenjen sofinanciranju stroškov nastalih pri izvedbi operacij lokalne akcijske skupine ali lokalnih akterjev. Po ustaljeni sodni praksi se o pravici in izplačilu sredstev na podlagi javnega razpisa odloča v dvofaznem postopku.¹ Odločitev o upravičenju do koriščenja sredstev do določene višine za odobreni projekt je odločitev o pravnem temelju zahtevka za izplačilo (prva faza postopka). Dejansko izplačani znesek sredstev pa je odvisen od rezultatov pregleda kasneje vloženega zahtevka za plačilo (druga faza postopka), med drugim od resničnosti navedenih izdatkov, nastalih z izvedbo odobrenega projekta, in preverjanja oziroma primerjave izvedenega projekta s tistim, za katerega je bil predložen in odobren zahtevek za podporo.²

7V okviru dodeljevanja nepovratnih sredstev iz omenjenega ukrepa je toženka tožeči stranki z odločbo št. 33152-258/2017/6 z dne 22. 10. 2018 odobrila nepovratna sredstva v višini do 28.886,83 EUR. Tožeča stranka je 29. 10. 2021 vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 12.992,88 EUR, o čemer je bilo odločeno z izpodbijano odločbo, ki je bila izdana v skladu s 56. členom ZKme-1, po katerem stranke za izplačilo sredstev vlagajo zahtevke (prvi odstavek); če zahtevku stranke ni v celoti ugodeno, pristojni organ o zahtevku odloči z odločbo (tretji odstavek); zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, organ z odločbo zavrne (četrti odstavek).

8Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je toženka na podlagi prejetih dokazil in obrazložitve ugotovila, da so bili določeni (predloženi) računi tožeče stranke delno neupravičeni do financiranja, zato je zahtevku le delno ugodila. Toženka se je opredelila do posameznih dokazil in pojasnila, iz katerih razlogov je (delno) zavrnila sofinanciranje posameznega stroška dela. Pri tem je pojasnila tudi pravno podlago za odločitev in izračun, s katerim je prišla do stroška, ki naj bi bil upravičen do sofinanciranja. Zato so neutemljene tožbene navedbe, da je izpodbijana odločba neobrazložena.

9Pri izračunu upravičenih stroškov je toženka upoštevala Navodila za določanje in preverjanje tipov stroškov v okviru pristopa CLLD (sklad EKSPR in sklad ESPR) z dne 8. 12. 2021 (v nadaljevanju Navodila z dne 8. 12. 2021). V zvezi z navedbo tožeče stranke, da navodila ne morejo biti pravna podlaga za odločanje o upravičenosti do izplačila, sodišče pojasnjuje, da so se sredstva tožeči stranki odobrila po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v 28. členu Uredbe CLLD. Ta določa, da se stroški priznajo v obliki stroškov dela, materiala, naložb, storitev zunanjih izvajalcev in prispevka v naravi. Ker vseh vprašanj ni mogoče v celoti urediti z zakoni, so posamezna vprašanja lahko urejena s podzakonskimi akti, npr. s pravilniki oz. navodili, kot to velja za obravnavani primer. V konkretnem primeru je toženka z navodili podrobneje opredelila vrste in primere stroškov, ki sodijo v posamezne tipe upravičenih stroškov glede na določbe 28., 35., 41., 59. in 77. člena Uredbe CLLD, z navodili je tudi podrobneje določen način preverjanja teh stroškov. Gre torej za interni splošni akt toženke (s katerim je bila tožeča stranka seznanjena in na katerega se nenazadnje sklicuje tudi v tožbi, ko pojasnjuje, katera navodila je upoštevala pri priglasitvi zahtevka), sprejet z namenom, da se zagotovi preglednost, pravilnost in transparentnost izvedbe postopka za dodelitev sredstev za sofinanciranje. Zato ugovor, da navodila ne morejo biti podlaga za odločanje o upravičenosti zahtevka ni utemeljen.

10V obravnavani zadevi tako ostaja sporno le še vprašanje, katera navodila je treba upoštevati pri presoji upravičenih stroškov. Tožeča stranka namreč toženki očita retroaktivno uporabo Navodil. Opozarja, da so bila ob priglasitvi zahtevka za izplačilo sredstev 29. 10. 2021 v veljavi Navodila z dne 2. 2. 2018, toženka pa je pri odločanju upoštevala Navodila z dne 8. 12. 2021.

11V zvezi z navedenim sodišče pojasnjuje, da toženko pri uporabi materialnih predpisov pri odločanju veže načelo zakonitosti, ki je določeno v prvem odstavku 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V skladu z načelom zakonitosti je upravni organ dolžan upoštevati predpis veljaven v času odločanja. V konkretnem primeru pa gre, kot je bilo že pojasnjeno, za specifično situacijo, in sicer postopek pridobivanja določenih finančnih spodbud po javnih razpisih (49. do 57. člen ZKme-1), ki poteka v dveh fazah. V prvi fazi Agencija izda odločbo o pravici do sredstev, v kateri določi tudi obveznosti stranke. V drugi fazi pa stranke vlagajo zahtevke za izplačilo sredstev. Zahtevek, ki izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun.

12Odločba o pravici do sredstev pomeni potrditev, da projekt (naložba) izpolnjuje zahtevane pogoje. Pomeni odločitev o pravnem temelju zahtevka za izplačilo, torej odločitev o obstoju same pravice, ki pri vlagatelju ustvari upravičeno pričakovanje, da mu bo za naložbo v odobreni predmet podpore (projekt oziroma program) povrnjen vsaj del z izvedbo nastalih upravičenih stroškov. Ugotovitev o obstoju pravice hkrati utemeljuje dolžnost toženke, da sredstva izplača, če vlagatelj glede nastalih in uveljavljenih stroškov izpolni predpisane zahteve.³

13Sredstva so strankam odobrena po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v Uredbi CLLD, ko se stranki na podlagi predložene dokumentacije odobri nepovratna sredstva za točno navedene vrste stroškov, ki so prvič predmet preverjanja že v prvi fazi postopka, ki se konča z odločbo o pravici do sredstev. Namen je v tem, da se že v prvi fazi ugotavlja, ali osnutki gradiv upoštevajo zahteve predpisov, s čimer se izogne nastanku neupravičenih stroškov, tj. stroškov, ki ne morejo biti predmet sofinanciranja. Ponovno so stroški predmet preverjanja v drugi fazi, ko stranka odda zahtevek za izplačilo sredstev, v katerem navede stroške, ki so ji dejansko nastali pri izvedbi projekta in za to predloži ustrezna dokazila. Upravičena je do povračila le tistih stroškov, ki so ji bili priznani kot upravičeni stroški v okviru odločbe o pravici do sredstev. To pa po presoji sodišča vodi v to, da je ob presoji utemeljenosti zahtevka za izplačilo sredstev treba upoštevati navodila, ki so veljala v času, ko se je presojalo posamezni projekt in s tem v zvezi pričakovane in nenazadnje odobrene stroške, in ne navodil, ki veljajo v času izdaje odločbe o zahtevku.

14V konkretnem primeru je bila odločba o pravici do sredstev izdana 22. 1. 2018, ko so bila v veljavi Navodila z dne 2. 2. 2018. Ob upoštevanju navedenih navodil so bila tožeči stranki odobrena sredstva za stroške, ki so bili predvideni v dokumentaciji. Zato bi morala toženka pri presoji utemeljenosti zahtevka za izplačilo sredstev upoštevati Navodila z dne 2. 2. 2018. Nenazadnje so bila ta navodila še vedno v veljavi ob oddaji zahtevka, tj. 29. 10. 2021, zato tožeča stranka ob priglasitvi stroškov niti ni mogla postopati drugače, kot z upoštevanjem starih navodil. Kot pravilno opozori tožeča stranka, enako kot pri prijavi na javni razpis, morajo biti tudi kriteriji za odobritev sredstev in zahteve določeni vnaprej, v času odločanja pa se ne smejo spreminjati, saj to lahko vodi v neenako obravnavo strank, krši pa tudi pravno varnost oziroma predvidljivost pravnega položaja stranke. Tožeča stranka se je ob predložitvi zahtevka za izplačilo pravilno zanašala na takrat veljavne predpise, zato bi morala tudi toženka ob preizkusu zahtevka upoštevati Navodila z dne 2. 2. 2018 in ne Navodil z dne 8. 12. 2021.

15Glede na navedeno sodišče sodi, da je prišlo pri izdaji izpodbijane odločbe do napačne uporabe materialnega prava, zato je sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom tega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek, da ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (peti odstavek 64. člena ZUS-1) ponovno odloči o zadevi. Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Skladno s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo. Navedeni pogoji pa v konkretnem primeru niso izpolnjeni.

16Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

17Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

¹ Glej sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 20/2014 z dne 18. 11. 2015, X Ips 404/2016 z dne 17. 10. 2018, X Ips 337/2017 z dne 29. 5. 2019.
² Glej sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 59/2017 z dne 3. 6. 2020.
³ Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 337/2017 z dne 29. 5. 2019.