UPRS Sodba I U 934/2021-28

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici odmeril komunalni prispevek za legalizacijo objekta daljšega obstoja - stanovanjskega objekta na zemljišču s parcelno številko 647/38 k. o. ... v znesku 8.257,05 EUR (1. točka izreka), določil rok plačila (2. točka izreka) in odločil o stroških postopka (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da se je oprl na prvi odstavek 217. člena in 220. člen Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) ter na Odlok o podlagah za odmero komunalnega prispevka za območje Občine A. (v nadaljevanju Odlok). Na podlagi projektne dokumentacije za legalizacijo objekta daljšega obstoja je ugotovil, da znaša površina gradbene parcele legaliziranega objekta 700,00 m², neto tlorisna površina legaliziranega objekta pa 230,90 m², ter da je zemljišče opremljeno s prometnim omrežjem (CE1), vodovodnim omrežjem (V1) in objekti ravnanja z odpadki (OD1). Glede obračunskih stroškov opremljanja kvadratnega metra parcele in kvadratnega metra neto tlorisne površine objekta s posamezno komunalno opremo se sklicuje na 10. člen Odloka. Ugotavlja, da gre za priključitev stanovanjskega objekta, ki je razvrščen v podrazred klasifikacije objektov CC-SI 111 (eno stanovanje v enostanovanjski stavbi), za kar 8. člen Odloka določa faktor dejavnosti 1,00. Glede razmerja med merilom parcele objekta in merilom neto tlorisne površine objekta se sklicuje na 7. člen Odloka.

3Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. Navaja, da je prvostopenjski organ velikost gradbene parcele ugotovil na podlagi izjave tožničine pooblaščenke, ki ji je bila priložena tudi situacija z vrisom in določitvijo gradbene parcele v izmeri 700 m². Navaja tudi, da prvostopenjski organ stanovanjske hiše, ki jo navaja investitorka in je bila porušena že pred časom, pri odmeri prispevka ni mogel upoštevati. Dodaja, da se po tretjem odstavku 13. člena Odloka priznane obveznosti z naslova obračuna komunalnega prispevka upoštevajo le v primeru gradnje novega objekta na mestu prej odstranjenega obstoječega legalnega objekta. Meni, da v tem primeru ne gre za tak objekt oziroma da ni mogoče ugotavljati legalnosti odstranjenega objekta in njegove uporabne površine, ker več ne obstaja. Dalje navaja, da organ prve stopnje ni mogel upoštevati predhodnih vlaganj v izgradnjo vodovoda na B. v letu 2000, saj Odlok olajšav glede predhodnih vlaganj ne predvideva. Meni tudi, da ne gre za situacijo iz 20. člena Odloka.

4Tožnica se z odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej opozarja, da ne iz prvostopenjske ne iz drugostopenjske odločbe ne izhaja razlog za odmero komunalnega prispevka. Zato meni, da izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih in je ni mogoče preizkusiti. Trdi, da je bil objekt na javno vodovodno omrežje priključen že leta 2000, ko je tedanji lastnik nepremičnine s toženko sklenil pogodbo o sofinanciranju izgradnje vodovoda A. - B. in plačal prispevek v višini 264.000,00 SIT. Uveljavlja, da je bil to komunalni prispevek za priključitev stanovanjske stavbe na vodovodno omrežje. Navaja tudi, da se tudi sicer njen stanovanjski objekt ne priključuje na novo na katero od obstoječih komunalnih oprem, niti se ni povečala njegova zmogljivost ali spremenila njegova namembnost. Vztraja, da je objekt na vodovod priključen že od leta 2000, da je cesta ob njem obstajala od nekdaj in da je vseskozi urejen tudi odvoz odpadkov. Meni, da je zato izpodbijana odločba v nasprotju z 2. členom Odloka in 217. členom ZUreP-2. Dodaja še, da je bila njena hiša zgrajena leta 1974, pred tem pa je na isti parceli že stala hiša, ki je imela 100 m² uporabne površine, ki bi jo toženka morala upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka in jo odšteti od neto tlorisne površine sedanjega objekta. Tudi površina gradbene parcele bi morala biti manjša, in sicer 400 m². Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi.

5Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

6Tožba ni utemeljena.

7Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost odločbe o odmeri komunalnega prispevka v zvezi z legalizacijo objekta daljšega obstoja.

8Tožnica neutemeljeno uveljavlja, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, na kateri podlagi ji je bil odmerjen komunalni prispevek. Iz uvoda in razlogov izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je bila izdana na podlagi 220. in 221. člena ZUreP-2.

9V 220. členu ZUreP-2 določa, kdo je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka. V prvem odstavku 220. člena ZUreP-2 določa, kdo je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka za novo komunalno opremo, v drugem odstavku istega člena pa določa zavezanca za plačilo komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo. V 221. členu pa ZUreP-2 določa, da pristojni občinski organ komunalni prispevek za novo in obstoječo komunalno opremo odmeri tudi zaradi graditve. Prav za primer odmere komunalnega prispevka zaradi graditve pa gre v obravnavnem primeru. Tožnica je namreč podala vlogo za odmero komunalnega prispevka zaradi postopka legalizacije objekta daljšega obstoja po 117. členu Gradbenega zakona (GZ).

10Po določbah navedenega člena GZ lahko investitor, lastnik ali imetnik stavbne pravice pridobi dovoljenje za objekt daljšega obstoja za objekt, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998 ter od tega datuma obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu in je, če gre za stavbo, evidentiran v katastru stavb oziroma če gre za objekt gospodarske javne infrastrukture, v katastru gospodarske javne infrastrukture (prvi odstavek 117. člena GZ). Zahtevi za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja se med drugim priloži dokazilo o plačanem komunalnem prispevku oziroma o tem, da so na drug zakonit način izpolnjene investitorjeve obveznosti v zvezi s plačilom komunalnega prispevka (tretja alineja drugega odstavka 117. člena GZ). Za objekte daljšega obstoja, za katere je bilo izdano dovoljenje iz tega člena, se šteje, da niso nelegalen ali neskladen objekt in da imajo v času veljavnosti dovoljenja oziroma odločbe iz prejšnjega odstavka uporabno dovoljenje (deveti odstavek 117. člena GZ).

11Iz povzetih določb GZ tako izhaja, da je dovoljenje za objekt daljšega obstoja vrsta legalizacije nelegalno zgrajenega objekta, kar pomeni, da gre za izdajo dovoljenja zaradi gradnje.¹ Odmero komunalnega prispevka za novo in obstoječo komunalno opremo zaradi gradnje pa (kot rečeno) določa 221. člen ZUreP-2, ki je bil podlaga za odmero tudi v obravnavanem primeru.

12Ker se torej komunalni prispevek na podlagi 221. členu ZUreP-2 odmerja zaradi gradnje, kar zajema tudi legalizacijo že zgrajenega objekta, za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe ni pomembno, da je bila tožničina nepremičnina na komunalno opremo, za katero ji je odmerjen komunalni prispevek, že priključena. Glede na navedeno torej za odločitev niso pomembne njene trditve, da je že od leta 2000 priključena na vodovodno omrežje, da je odvoz odpadkov vseskozi urejen in da cesta ob hiši obstaja že od nekdaj.

13Pomembno je kvečjemu, ali je komunalni prispevek za priključitev na to opremo tožnica že plačala. Prav to pa uveljavlja, ko pravilnost odmere komunalnega prispevka izpodbija tudi z navedbami o predhodnih vlaganjih. In sicer trdi, da je bila njena hiša zgrajena leta 1974, pred tem pa je na isti parceli že stala hiša, ki je imela 100 m² uporabne površine, ki bi jo toženka morala upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka in jo odšteti od neto tlorisne površine sedanjega objekta. Trdi pa tudi, da je njen pokojni mož kot tedanji lastnik stanovanjske stavbe na parceli št. 647/6 (danes 647/38) k. o. ... v letu 2000 na podlagi Pogodbe o sofinanciranju izgradnje vodovoda A. - B. prispeval 264.000,00 SIT k izgradnji tega vodovoda, s čimer naj bi bil dejansko plačan komunalni prispevek v delu, ki se nanaša na vodovodno omrežje.

14Upoštevanje preteklih vlaganj v komunalno opremo je v času izdaje odmerne odločbe urejal 228. člen ZUreP-2.

15V zvezi s tožničinimi navedbami o predhodno obstoječemu objektu je relevanten prvi odstavek 228. člena ZUreP-2. Po tej določbi lahko občina pri odmeri komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo predpiše delno ali celotno upoštevanje preteklih vlaganj v primeru odstranitve in gradnje novega objekta.

16Upoštevanje preteklih vlaganj v obstoječo komunalno opremo za zakonski dejanski stan, opisan v navedeni določbi, izhaja iz podmene, da je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka to dajatev v delu že poravnal ob priključitvi odstranjenega objekta na komunalno opremo. Sama trditev, da je na istem mestu že stal objekt, ki je bil zaradi gradnje novega odstranjen, še ne izkazuje, da so bila v zvezi z obstoječo komunalno opremo izvedena kakršna koli vlaganja. Dokazno breme za obstoj vlaganj v obstoječo komunalno opremo nosi zavezanec (v tem primeru tožnica), saj je on tisti, ki pretekla vlaganja zatrjuje. Sodišče se strinja s toženko, da je v zvezi s tem lahko relevantno tudi, ali je imel odstranjen objekt gradbeno dovoljenje. Zakonodajalec je namreč, enako kot v aktualni ureditvi, že v preteklosti predpisal, da je dokazilo o plačilu komunalnega prispevka pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja.² Sodišče se prav tako strinja s toženko, da tožnica dokaznega bremena ni izpolnila. Tožnica namreč v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni navajala niti dokazovala, da bi bil v zvezi z objektom, ki je na predmetni parceli stal do leta 1974, odmerjen komunalni prispevek, ki bi ga bila toženka pri izdaji izpodbijane odločbe dolžna upoštevati.

17V zvezi s tožničinimi navedbami o vlaganjih v izgradnjo vodovoda v letu 2000 je relevanten tretji odstavek 228. člena ZUreP-2. Po tej določbi lahko občina pri odmeri komunalnega prispevka za posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme predpiše delno ali celotno upoštevanje preteklih vlaganj za posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme v primeru vlaganja zavezanca v izgradnjo posamezne vrste komunalne opreme bodisi v obliki finančnih ali drugih sredstev.

18Toženka v zvezi s tem navaja, da v svojem Odloku ni določila možnosti za povračilo vlaganj, kot ga omogoča tretji odstavek 228. člena ZUreP-2, zato tudi zatrjevanih predhodnih vlaganj v izgradnjo vodovoda ne more upoštevati.

19Tretjega odstavka 228. člena ZUreP-2 ni mogoče razlagati tako, da ima občina diskrecijsko možnost upoštevati pretekla vlaganja pri odmeri komunalnega prispevka. Res je, da je zakonodajalec uporabil besedo "lahko", vendar to še ne pomeni, da občina prosto izbira, ali bo vlaganja upoštevala ali ne. Za pravilno razlago navedene določbe je pomembno, kakšna je vsebinska podlaga za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo. V tem pogledu je zlasti pomembno, ali podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo temeljijo na stroških gradnje komunalne opreme ter ali so bila v teh podlagah že upoštevana pretekla vlaganja.

20Zakon določa, da je komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo prispevek za obremenitev obstoječe komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini (prvi odstavek 217. člena ZUreP-2). Določi se na podlagi podlag za odmero komunalnega prispevka za to vrsto komunalne opreme (četrti odstavek 217. člena ZUreP-2). Podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo pa so: - stroški obstoječe komunalne opreme, - preračun stroškov obstoječe komunalne opreme na enoto mere in - merila za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (prvi odstavek 218. člena ZUreP-2).

21Stroške obstoječe komunalne opreme definira Uredba o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (v nadaljevanju Uredba). Ta v prvem odstavku 22. člena določa, da se ti stroški določijo na podlagi: - podatkov iz poslovnih knjig, ki jih vodijo neposredni proračunski porabniki (register osnovnih sredstev), ali - nadomestitvenih stroškov, ki so enaki stroškom gradnje nove komunalne opreme, ki zagotavlja primerljivo zmogljivost in raven komunalne oskrbe kot obstoječa komunalna oprema, ali - dejanskih stroškov izvedenih investicij. V drugem odstavku istega člena Uredba določa, da se pri določitvi stroškov obstoječe komunalne opreme na način iz druge ali tretje alineje (torej po metodi nadomestitvenih stroškov ali dejanskih stroškov) prejšnjega odstavka smiselno upoštevajo določbe četrtega odstavka 7. člena te uredbe. Ta pa določa, kako se določijo finančna sredstva za izvedbo opremljanja. Med temi stroški so v četrti alineji četrtega odstavka 7. člena Uredbe določeni tudi stroški gradnje nove komunalne opreme (kot so stroški materiala, stroški dela, stroški gradbene opreme).

22Iz navedenega izhaja, da so tudi za določitev podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (lahko) relevantni stroški graditve komunalne opreme.³ Glede na to, kako so bili pri oblikovanju podlag za odmero komunalnega prispevka za to vrsto opreme upoštevani stroški njene gradnje, pa je odvisno, kako bo na podlagi tretjega odstavka 228. člena ZUreP-2 občina upoštevala pretekla vlaganja.

23V času izdaje izpodbijane odločbe veljaven Odlok ni bil izdan na podlagi citiranih določb ZUreP-2, temveč na podlagi pred tem veljavnega Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt). Zakonodajalec je v četrtem odstavku 218. člena ZUreP-2 predpisal, da občina podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo sprejme najkasneje v šestih mesecih po uveljavitvi OPN.⁴ V drugem odstavku 267. člena ZUreP-2 je zakonodajalec določil, da po uveljavitvi tega zakona v veljavi ostane občinski prostorski načrt, sprejet na podlagi ZPNačrt, pri čemer se po začetku uporabe tega zakona njegov strateški del šteje za občinski prostorski plan, njegov izvedbeni del pa za OPN po tem zakonu. Zakonodajalec torej ni predpisal roka za sprejem novega OPN. Rok za uskladitev odlokov o programih opremljanja, predpisan v drugem odstavku v zvezi s tretjo alinejo prvega odstavka 269. člena ZUreP-2, pa se nanaša zgolj na odloke o programih opremljanja stavbnih zemljišč, ki so bili sprejeti na podlagi ZUreP-1.⁵

24Glede na to, da je bil Odlok sprejet v letu 2017 na podlagi ZPNačrt in na njegovi podlagi sprejete Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Ur. l. RS št. 80/07 in 61/17 - ZUreP-2, v nadaljevanju Uredba/07), za njegovo uskladitev z ZUreP-2 velja rok, določen v drugem odstavku 34. člena Uredbe. Po tej določbi se programi opremljanja ter odloki o merilih in odmeri komunalnega prispevka, ki so bili sprejeti pred uveljavitvijo te uredbe na podlagi Uredbe/07 in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Ur. l. RS št. 95/07 in 61/17 - ZUreP-2), uskladijo z določbami te uredbe najpozneje v dveh letih po uveljavitvi te uredbe. Ker je Uredba začela veljati 30. 3. 2019, je rok za uskladitev Odloka potekel 30. 3. 2021, torej po izdaji izpodbijane odločbe 26. 2. 2021.

25Glede na navedeno je sodišče za presojo uporabilo določbe Odloka. Odlok v 9. členu vsebuje prikaz skupnih in obračunskih stroškov obstoječe in v tekočem ali naslednjem letu predvidene komunalne opreme. Iz tega izhaja, da so v podlagah za odmero komunalnega prispevka upoštevani stroški gradnje obstoječe in nove komunalne opreme. Iz določb 12. člena Uredbe/07 (na podlagi katere je sprejet Odlok) in 8. točke prvega odstavka 2. člena Uredbe (veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe) namreč skupni stroški obsegajo vse stroške, ki so povezani s projektiranjem in gradnjo posamezne vrste komunalne opreme za opremljanje stavbnih zemljišč na posameznem območju opremljanja. Ti stroški, kot izhaja iz 11. člena Uredbe/07 in prav tako 11. člena Uredbe, se financirajo iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov. Obračunski stroški pa so, kot izhaja iz 3. člena Uredbe/07 ter 4. točke 2. člena in 11. člena Uredbe, tisti stroški, ki se financirajo iz sredstev, zbranih s plačili komunalnih prispevkov. Ti stroški so torej podlaga za odmero komunalnega prispevka.

26Iz prikaza skupnih in obračunskih stroškov v 9. členu Odloka izhaja, da je toženka pri podlagah za odmero komunalnega prispevka za tedaj obstoječo in v tekočem ali naslednjem letu predvideno komunalno opremo tudi pri vodovodu upoštevala druge vire financiranja, saj obračunski stroški niso enaki skupnim. Skupni stroški za vodovodno omrežje namreč znašajo 4.558.977 evrov, obračunski stroški pa 2.624.600 evrov. Tožnica pa ne zatrjuje, da v tem okviru ni bilo upoštevano sofinanciranje izgradnje vodovoda A. - B., h kateremu je prispeval tudi njen pravni prednik, in da je zato Odlok nezakonit, ker ni predvidel, da se pri odmeri komunalnega prispevka upoštevajo vlaganja iz tega naslova. Tudi ta tožbeni ugovor zato ni utemeljen.

27Tožnica pa ne more uspeti niti s tožbenimi očitki, da toženka pri odmeri komunalnega prispevka ni upoštevala pravilne površine gradbene parcele in da bi ta morala znašati 400 m².

28Drugi odstavek 12. člena Odloka določa, da se površina gradbene parcele objekta in neto tlorisna površina objekta pridobita iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Ne glede na to določbo pa mora biti velikost parcele določena v skladu z določili izvedbenega prostorskega akta občine (tretji odstavek 13. člena Odloka).

29V konkretnem primeru v dokumentaciji za pridobitev dovoljenja za objekt daljšega obstoja podatka o površini gradbene parcele ni bilo. Kot izhaja iz spisa, je upravni organ pooblaščenko, ki je tožnico zastopala v upravnem postopku, pozval k določitvi velikosti gradbene parcele. Glede na to, da četrti odstavek 13. člena Odloka izračun površine gradbene parcele z zmnožkom določa zgolj v primeru odmere komunalnega prispevka zaradi izboljšanja komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča (za kar v tem primeru ne gre), organ po oceni sodišča niti ni mogel postopati drugače.

30Tožničina pooblaščenka je upravnemu organu poslala dopis z grafičnim prikazom gradbene parcele in navedbo, da gradbena parcela zajema del zemljiške parcele s parcelno številko 647/38 k. o. ..., pri čemer njena velikost znaša 700 m², kar je organ upošteval pri odmeri komunalnega prispevka. Skladno z določbo drugega odstavka 53. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) imajo dejanja v postopku, ki jih opravi pooblaščenec v mejah pooblastila enak pravni učinek, kot če bi jih opravila sama stranka. Navedeno velja tudi za podajanje navedb. Ob tem sme tudi stranka sama na obravnavi ali izven nje podajati izjave (tretji odstavek 53. člena ZUP), pri čemer organ v primeru nasprotovanja izjav pooblaščenca in stranke obe izjavi presodi po načelu proste presoje dokazov (četrti odstavek 53. člena ZUP).

31V konkretnem primeru je tožnica v pritožbi navedla, da njena pooblaščenka ni navedla površine funkcionalnega zemljišča, da je to minimalna površina, ki je namenjena samemu vzdrževanju stavbe, in da bi bila realna površina 400 m². Drugostopenjski organ je ustrezno pojasnil, da je tožničina pooblaščenka kot izdelovalka projektne dokumentacije posredovala vris in določitev gradbene parcele, zato pritožbenih navedb o drugačni površini gradbene parcele ni mogoče upoštevati. Navedeno še posebej velja ob upoštevanju citiranega tretjega odstavka 13. člena Odloka. Ker tožnica v upravnem postopku svoje ocene o površini gradbene parcele ni v ničemer pojasnila niti ni zanjo predložila nobenega dokaza, sodišče sodi, da je organ upravičeno upošteval navedbe in prikaz njene pooblaščenke.

32Glede na navedeno tožba ni utemeljena, zato jo je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

33Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj sta se stranki njeni izvedbi pisno odpovedali.

34Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Gl. na primer sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1253/2021 z dne 7. 2. 2023.
² Gl. npr. 5. točko prvega odstavka 66. člena v zvezi z 210. členom Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Na relevantnost obstoja oziroma vsaj domneve obstoja gradbenega dovoljenja kaže tudi določba osmega odstavka 242. člena novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), ki ureja isto materijo.
³ Ti so v skladu s prvim odstavkom 216. člena ZUreP-2 in določbami II. poglavja (zlasti pa 7. člena) Uredbe sicer relevantni za odmero komunalnega prispevka za novo komunalno opremo.
⁴ OPN: občinski prostorski načrt (prva alineja 4. člena ZUreP-2).
⁵ To je še pred začetkom veljavnosti ZPNačrt.