VSRS Sklep X Ips 28/2024

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike SlovenijeII U 151/2020-21 z dne 11. 10. 2023 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

Dosedanji potek postopka

1Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski davčni organ) je z odločbo, št. DT 4224-8781/2019-018433-09-130-00 z dne 9. 9. 2019, tožniku odmerila nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za štiri objekte. Tožnik je vložil tožbo le glede odmere NUSZ za nepremičnino ID stavbe ... v višini 109,43 EUR. Ministrstvo za finance (v nadaljevanju drugostopenjski davčni organ) je tožnikovo pritožbo zavrnilo z odločbo št. DT 499-13-247/2020-2 z dne25. 5. 2020.

2Tožnikovi tožbi je Upravno sodišče ugodilo in v izpodbijanem delu odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu davčnemu organu v ponovni postopek z napotilom, da naj NUSZ odmeri le od stanovanjske oziroma bivalne površine nepremičnine. V obrazložitvi je navedlo, da se za odmero NUSZ uporablja 60. člen Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84), ki določa, da se NUSZ plačuje od stanovanjske površine in da je Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Maribor (v nadaljevanju Odlok) v tem delu enak zakonskemu besedilu. V nadaljevanju 60. člen ZSZ/84 določa, da je stanovanjska površina čista tlorisna površina sob, predsobe, hodnikov v stanovanju, kuhinje, kopalnice, shrambe in drugih zaprtih prostorov stanovanja ter čista tlorisna površina garaže za osebne avtomobile. Upravno sodišče je menilo, da je v obravnavanem primeru bistveno opredeliti pojem stanovanja. Pri tem se je oprlo na 4. člen Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1), po katerem ta pojem pomeni prostor ali skupino prostorov, namenjenih za trajno bivanje, ki so funkcionalna enota. Presodilo je, da klet ni namenjena bivanju, ampak je tehnični prostor, namenjen shranjevanju. Če bi zakonodajalec želel, da se od njene površine odmeri NUSZ, bi jo zato moral vključiti v taksativni seznam prostorov, ki sestavljajo stanovanje, pa tega ni storil. Posledično je Upravno sodišče presodilo, da je treba glede Priloge 1 k Odloku, ki v rubriki "stanovanjska raba" v 12. alineji kot rabo določa tudi klet, uporabiti institut exceptio illegalis, saj lokalni predpis ne more širiti dolžnosti plačevanja NUSZ mimo določb zakona. Odločbo o odmeri NUSZ je zato v izpodbijanem delu odpravilo in vrnilo v ponovno odločanje davčnemu organu, ki bo moral v ponovljenem postopku ugotoviti zgolj bivalno površino stanovanja in od nje odmeriti NUSZ.

3Vrhovno sodišče je na toženkin predlog s sklepom X DoR 161/2023 z dne14. 2. 2024 dopustilo revizijo glede pravnega vprašanja: "Ali je Upravno sodišče napačno uporabilo materialno pravo, s tem ko je tretji odstavek 60. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nadaljnji - ZSZ/84) v povezavi s 6. členom Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Maribor (medobčinski uradni vestnik, št. 28 - 9. 11. 2018) razlagalo na način, da je klet individualni prostor, ki sicer pripada stanovanju kot delu stavbe v večstanovanjski stavbi, vendar ni namenjena trajnemu bivanju, temveč je tehnični prostor, zaradi česar je ni mogoče šteti pri odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča kot drugi zaprti prostor stanovanja?".

4Na podlagi tega sklepa je toženka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi napačne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne kot neutemeljeno, podrejeno pa, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbi razveljavi ter zadevno vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje.

K I. točki izreka

5Revizija je utemeljena.

6Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve davčnih organov in Upravnega sodišča, povezane z dopuščenim pravnim vprašanjem, na katere je Vrhovno sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena ZPP in 85. člen ZUS-1).

7Bistvo revizijskega vprašanja je, ali je mogoče površino kleti, ki ni namenjena bivanju, šteti v stanovanjsko površino, od katere se odmerja NUSZ.

Revizijske navedbe

8Revidentka v reviziji navaja, da SZ-1 ne sodi v zakonsko podlago za odmero NUSZ. To podlago pomenijo le določbe ZSZ/84 in ZGO-1, navedene v ustavni odločbi U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014. Meni, da tretji odstavek 60. člena ZSZ/84 določa stanovanjsko površino, od katere se odmerja NUSZ kot seštevek neto tlorisnih površin vseh zaprtih prostorov stanovanja. Za odmero NUSZ se uporabi čista tlorisna površina, ki je neto tlorisna površina stavbe, od katere se odšteje površina odprtih prostorov (balkoni, odprte lože, zunanji podesti in stopnišča). Dodaja tudi, da definicija, ki izhaja iz navedene določbe ZSZ/84, po vsebini ustreza pojmu neto tlorisne površine po slovenskim standardu SIST ISO 9836, na uporabo katerega napotuje 207. člen ZGO-1, in dokumentoma GURS, to sta Tehnična navodila in primeri za izračun površin prostorov in delov stavb z dne 7. 11. 2011 (v nadaljevanju Navodila) ter Način izračuna uporabne površine dela stavbe z dne 16. 4. 2019. Ta dokumenta enačita pojma "površina dela stavbe" in "neto tlorisna površina". V obeh dokumentih je naveden tudi primer, ki natančno opisuje stanje, podobno tožnikovemu primeru, saj navaja, da je (neto tlorisna) površina stanovanja v 6. etaži, ki ima klet v 1. etaži, vsota površin vseh prostorov, ki pripadajo stanovanju v 6. etaži in površine kleti v 1. etaži. Enako stališče je izhajalo tudi iz ustaljene sodne prakse Upravnega sodišča (npr. sodbe I U 683/2018 z dne 9. 7. 2019, II U 192/2020 z dne 11. 1. 2023 in I U 1597/2021 z dne 7. 11. 2023).

9Tožnik v odgovoru na revizijo predlaga Vrhovnemu sodišču, naj revizijo zavrne kot neutemeljeno. Dodatno navaja, da iz razlagalnih pravil zakonske določbe tretjega odstavka 60. člena ZSZ/84 izhaja, da je zakonodajalec k stanovanjski površini štel le prostore, ki so namenjeni bivanju, z izjemo garaže, ki pa je izrecno navedena. Stanovanje je po definiciji v 4. členu SZ-1 skupina povezanih prostorov, namenjena trajnemu bivanju, zato meni, da so prostori, ki bi lahko pomenili drug zaprt prostor, atrij, loža, terasa ali balkon, ne more pa med njih funkcionalno ali lokacijsko pripadati klet. Za kaj takega bi moral zakonodajalec klet izrecno navesti v zakonski določbi. Odločitev Upravnega sodišča, da na podlagi instituta exceptio illegalis določbe Odloka ne uporabi, je povsem pravilna. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Glede dopuščenega revizijskega vprašanja

10Vrhovno sodišče najprej opozarja, da za opredelitev pravnega pojma čiste tlorisne površine, od katere se odmerja NUSZ, ni mogoče uporabiti občinskih odlokov. Po 147. členu Ustave se namreč javne dajatve predpisujejo z zakonom, zato davčne osnove ne more določati podzakonski predpis. Tak predpis sme tudi sicer zakonsko normo dopolnjevati le toliko, da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne širi ali oži. Podzakonski akt, ki podrobneje ureja merila za določitev obveznosti plačila javne dajatve, mora tako upoštevati vsa merila, ki izhajajo iz zakonske ureditve, in ne sme uvajati novih ali drugačnih meril za določitev obveznosti. Ustavno sodišče je že večkrat presodilo, da mora davčni zakon opredeliti najmanj davčnega zavezanca, davčni predmet, davčno osnovo in davčno stopnjo.¹ Nenazadnje pooblastila lokalnim skupnostim za določanje obsega stanovanjske površine za namene NUSZ ne daje niti sam ZSZ/84, kljub temu, da je stopil v veljavo v času povsem drugačne pravne in politične ureditve. Za odgovor na postavljeno revizijsko vprašanje tako ni mogoče uporabiti določb občinskega Odloka, Navodil in drugih pripomočkov GURS, na katere se sklicujeta tako revidentka kot tudi tožnik. Vrhovno sodišče mora zato presoditi, ali je mogoče že 60. člen ZSZ/84 razlagati tako, da opredeljuje površino kleti kot davčno osnovo, od katere je mogoča odmera NUSZ.

11ZSZ/84 v drugem odstavku 60. člena določa, da se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Stanovanjska površina je v tretjem odstavku istega člena opredeljena kot čista tlorisna površina sob, predsobe, hodnikov v stanovanju, kuhinje, kopalnice, shrambe in drugih zaprtih prostorov stanovanja ter čista tlorisna površina garaže za osebne avtomobile.

12ZSZ/84 torej pojma kleti v zvezi z določitvijo davčne osnove ne uporablja, niti ne daje neposredne podlage za njegovo razlago. Ta pojem je sicer vsebinsko opredeljeval Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), vendar v delu, ki ne velja več in ne pomeni pravne podlage pri odmeri NUSZ.² Veljavna zakonodaja s področja graditve objektov³ ta pojem opredeljuje le posredno, prek sklicevanja na standarde⁴, po katerih je klet del stavbe, katere prostori se nahajajo od pritličja navzdol.⁵ Pojem kleti torej opredeljuje prostor zgolj v lokacijskem smislu (pove nam, kje se nahaja) in mu ne pripisuje kakršne koli vsebine ali namembnosti. Ker kriteriji za določitev stanovanjske površine iz prej povzetega tretjega odstavka 60. člena ZSZ/84 temeljijo prav na namembnosti oziroma vsebini prostorov, je za odgovor na postavljeno revizijsko vprašanje lega posameznega prostora v stavbi nebistvena (tako je npr. lahko v kletni etaži tudi stanovanje).

13Odgovor je tako mogoče najti šele v povezavi z razlago pojma stanovanja iz SZ-1, ki v drugem odstavku 4. člena določa, da je stanovanje (po tem zakonu) "skupina skupina prostorov, namenjenih za trajno bivanje, ki so funkcionalna celota, praviloma z enim vhodom, ne glede na to ali so prostori v stanovanjski stavbi ali drugi stavbi." Klet je lahko individualen prostor, ki pripada določenim posameznim delom (stanovanjem ali bivalnim enotam), ali sestavni del tega posameznega dela (tretji odstavek 4. člena). Po SZ-1 torej ni zahtevano, da je klet kot prostor samostojno namenjena za bivanje, temveč mora spadati v navedeno skupino prostorov.⁶ Ta podlaga torej omogoča povezavo pojma kleti z opredelitvijo stanovanjske površine iz tretjega odstavka 60. člena ZSZ/84. Ta povezava je lahko neposredna, saj je v kleti lahko lociran kateri od prostorov, ki jih ZSZ/84 v drugem odstavku izrecno šteje v stanovanjsko površino (npr. shramba ali celo soba), ali pa posredna, če gre za "drug zaprt prostor stanovanja" kot funkcionalne celote. V vsakem primeru pa je treba posebej ugotoviti in navesti okoliščine, ki omogočajo uvrstitev kleti med take prostore. To velja tako za odmero NUSZ v posameznih primerih kot tudi za razlago podzakonskega akta, ki uporablja ta izraz, saj bi sicer prišlo do neustavne širitve davčne obveznosti brez zakonske podlage (prim. točko 10 te obrazložitve).

14Za odločitev je torej pomembna tudi razlaga pojma "drugih zaprtih prostorov stanovanja" iz tretjega odstavka 60. člena ZSZ/84 v povezavi z opredelitvijo pojma stanovanja iz SZ-1. Iz 60. člena ZSZ/84 izhajata dve vsebinski merili, ki ju je treba uporabiti za opredelitev prostora kot stanovanjske površine, od katere se odmeri NUSZ, in sicer mora iti za zaprt prostor, ki je ob tem tudi del oziroma "prostor" stanovanja.

15Ker klet brez dvoma pomeni zaprt prostor, je presoja odvisna le od odgovora na vprašanje, kdaj jo je mogoče šteti za del stanovanja. Glede tega je mogoče že na prvi pogled ugotoviti, da ZSZ/84 med dele stanovanja ne uvršča le prostorov, ki so namenjeni izključno bivanju (oziroma bivanju v ožjem pomenu), saj med njimi našteva tudi hodnike in shrambo, nato pa definicijo še razširi s pojmovno odprtimi "drugimi prostori". Kot je bilo že obrazloženo, namena za bivanje v ožjem pomenu pri opredelitvi pojma stanovanja oziroma prostora v stanovanju ne predpisuje niti SZ-1, saj zadošča, da gre za del skupine prostorov, namenjenih za trajno bivanje, ki so funkcionalna celota. To pomeni, da ni pravilna presoja Upravnega sodišča, ki za opredelitev pojma stanovanjska površina napačno razloži definicijo stanovanja iz SZ-1, ki naj bi se omejevala le na prostore, namenjene bivanju.

16Podobno velja tudi za prostorsko povezanost delov stanovanja. Tak pogoj iz tretjega odstavka 60. člena ZSZ/84 ne izhaja niti posredno, smiselno pa ga zopet izključujejo tako prostori, ki so v tej zakonski določbi našteti primeroma in niso nujno neposredno povezani s stanovanjem (npr. shramba), kot pojmovna odprtost izraza "drugi zaprti prostori stanovanja".

17Po drugi strani pa bi prav ta pojmovna odprtost lahko pripeljala do preširoke razlage zakonskega besedila, ki bi bila v nasprotju z zahtevo po določnosti zakonske ureditve, še zlasti ko gre za predpisovanje davka. Zato je treba povezanost konkretnih prostorov s stanovanjem presojati posebej previdno in zadržano. Po presoji Vrhovnega sodišča se je pri tem treba opreti na funkcionalno povezanost prostora s stanovanjem oziroma z njegovo rabo, kot to določa 4. člen SZ-1. Ob tem pa ne obravnavana zadeva, ne dopuščeno revizijsko vprašanje ne dajeta podlage za presojo ali določitev nadaljnjih meril.

18Klet torej pomeni zaprt prostor, ki ga je na podlagi tretjega odstavka 60. člena ZSZ/84 mogoče šteti v stanovanjsko površino, če je funkcionalno povezan s stanovanjem oziroma njegovo rabo, in je torej kot tak del skupine prostorov, namenjenih za trajno bivanje. Za odmero davka je to odvisno od dejanskih okoliščin, ki so ugotovljene v vsakem primeru posebej. Na enak način je treba zakonsko skladno razlagati tudi pojem "kleti", določen v 6. členu Odloka.

Presoja v konkretnem primeru

19Revidentkino stališče, da se klet uporablja za podobne namene kot shramba in da gre običajno prav za shrambo, ki je locirana pod nivojem terena, je po navedenem pravilno le, če je to tudi dejansko ugotovljeno v konkretnem primeru. Enako velja za odločitev Upravnega sodišča, ki je lahko pravilna le, če bi iz ugotovljenih dejanskih okoliščin izhajalo, da obravnavana klet ni funkcionalno povezana s stanovanjem oziroma njegovo rabo. Zgolj pavšalna oziroma abstraktna navedba, da gre za "tehničen prostor", ki (posamezno) ni namenjen bivanju, za to ne zadostuje.

20Konkretnih okoliščin, od katerih je odvisna presoja funkcionalne povezanosti kleti s stanovanjem, Upravno sodišče ni ugotavljalo, ker se je oprlo na zmotno razlago definicije stanovanja iz SZ-1, kar pomeni napačno uporabo materialnega prava (prim. 15. točko obrazložitve). To pomeni, da Upravno sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava ni ugotovilo pravno pomembnih okoliščin, kar onemogoča presojo pravilnosti odmere NUSZ, ki je pri stanovanjski površini upoštevala tudi to klet.

21Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v odločanje v ponovljenem postopku (drugi odstavek 94. člena ZUS-1). V tem postopku bo moralo Upravno sodišče ugotoviti, za kakšne namene tožnik uporablja svojo klet in kakšna je njena povezava z rabo stanovanja ter ali jo je posledično mogoče funkcionalno⁷ šteti za del tega stanovanja.

K II. točki izreka

22Odločitev o stroških revizijskega postopka (II. točka izreka) temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

23Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 z dne 6. 11. 2003 in U-I-215/11 z dne 10. 1. 2013.
² Na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014.
³ Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ-1).
⁴ Prim. 37. člen GZ-1.
⁵ Standard SIST-ISO 6707-1:2021, praktično povsem enako definicijo vsebuje tudi Slovar slovenskega knjižnega jezika.
⁶ Po drugem odstavku 4. člena SZ-1 ima ta skupina prostorov praviloma le en vhod, vendar to že po zakonski dikciji ni izključujoča značilnost.
⁷ Pravni položaj sporne kleti ni sporen.