VSRS Sklep X Ips 34/2024

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča, oddelka v Celju, IV U 5/2020-12 z dne 15. 9. 2023 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

Dosedanji potek postopka

1Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski davčni organ) je z odločbo št. DT 4224-13840/2018-1 z dne 28. 12. 2018 tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2018 na območju Mestne občine Velenje, za poslovne površine na naslovu ..., v izmeri 22.259,00 m2, v skupnem znesku 20.468,75 EUR. Ministrstvo za finance (v nadaljevanju drugostopenjski davčni organ) je tožnikovo pritožbo spornem delu zavrnilo z odločbo št. DT 499-13-538/2019-2 z dne 5. 12. 2019.

2Tožnik je zoper odločbo vložil tožbo v upravnem sporu, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo. Poudarilo je, da so na podlagi 9. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Velenje (v nadaljevanju Odlok) stavbna zemljišča ovrednotena na podlagi kriterija opremljenosti zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti ter napravami individualne rabe in skupne rabe ter dejanske možnosti priključka na te objekte in naprave. Po podatkih občine na spornem zemljišču obstaja možnost priključitve na distribucijski sistem toplote iz magistralnega cevovoda. Prav tako se na območju nahaja javna razsvetljava, zato je po presoji sodišča davčni organ pri odmeri NUSZ pravilno upošteval točke za ogrevanje in javno razsvetljavo.

3Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 148/2023-7 z dne14. 2. 2024 dopustilo revizijo glede pravnih vprašanj: 1. "Ali je zaradi neizvedbe glavne obravnave prišlo do kršitve načela enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS?" in 2. "Ali je Upravno sodišče pravilno uporabilo merila iz Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Velenje in presodilo, da je sporno zemljišče komunalno opremljeno?".

4Na podlagi navedenega sklepa je tožnik (v nadaljevanju revident) zoper sodbo vložil revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka in napačne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi ter izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje oziroma izpodbijano sodbi ustrezno spremeni. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

5Tožena stranka v odgovoru na revizijo zavrača revidentove navedbe in predlaga, naj jo Vrhovno sodišče kot neutemeljeno zavrne.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve davčnih organov in Upravnega sodišča, povezane z dopuščenim pravnim vprašanjem, na katera je Vrhovno sodišče vezano (85. člen ZUS-1).

Revizijske navedbe

8Revident navaja, da je v tožbi izpostavil, da na spornem stavbnem zemljišču obstoji zgolj možnost priključitve na komunalno infrastrukturo, kar pa ne more biti podlaga za odmero NUSZ. Poleg tega bi bila sama priključitev na distribucijski sistem toplote iz magistralnega cevovoda neracionalna, saj je točka priklopa oddaljena več kot 200 metrov od objektov, ki jih uporablja. Javna razsvetljava pa je oddaljena 300 metrov, kar prav tako onemogoča možnost priključka. Za izvedbo priklopa je tako potrebna investicija, ki je predraga, da bi se lahko izvedla. V konkretnem primeru je bilo sporno, ali dejansko obstoji možnost priklopa, vendar Upravno sodišče glavne obravnave ni izvedlo, posledično ni bil izveden niti dokazni postopek. Dodaja še, da je na zemljišču kamp in torej ne gre za zemljišče, ki bi bilo namenjeno pozidavi. Uveljavlja tudi poseg v pravice iz 22. člena Ustave, saj Upravno sodišče ni izvedlo glavne obravnave, svoje odločitve pa ni obrazložilo.

Glede prvega dopuščenega revizijskega vprašanja

9Revizijsko vprašanje se nanaša na obveznost izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu. Revident trdi, da bi Upravno sodišče moralo opraviti glavno obravnavo in na njej izvesti predlagano zaslišanje njegovega zakonitega zastopnika ter izvesti druge predlagane dokaze (postavitev izvedenca gradbene in komunalne stroke). Ker tega ni storilo, svoje odločitve pa tudi ni ustrezno obrazložilo, je podana bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu, kot tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

10Ustavno sodišče RS je v odločbi Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 pravico do glavne obravnave v upravnem sporu opredelilo kot samostojno človekovo pravico, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave.¹ Poudarilo je, da izvedba glavne obravnave nima pomena le kot sredstvo za izvedbo dokazov, ampak je njen namen tudi omogočiti, da se organ in stranka srečata v procesno enakopravnem razmerju, kjer se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti upravno sodišče. S tem je nadgradilo svoje dotedanje stališče, da je glavna obravnava le sredstvo za izvedbo dokazov.² Glavna obravnava je glede na navedeno namenjena ne le izvedbi dokazov, ampak tudi odločanju o tem, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev dejanskega stanja.

11Iz stališč Ustavnega sodišča RS izhaja, da je glavna obravnava namenjena tudi zbiranju dokaznega gradiva ob sodelovanju obeh strank upravnega spora, nato pa izvedbi tistih dokazov, ki jih upravno sodišče oceni kot pravočasne, primerne in pomembne za odločitev. Vendar mora sodišče presojo, katere dokaze bo izvedlo, katere pa zavrnilo, opraviti na glavni obravnavi.³ Pri tem Vrhovno sodišče dodaja, da je smisel zavrnitve predlaganega dokaza na glavni obravnavi tudi v tem, da omogoči stranki takojšen odziv na sprejeto procesno odločitev, sodišču pa, da jo ob izraženem nestrinjanju ponovno pretehta in morebiti spremeni, saj ni vezano na svoje prejšnje dokazne sklepe (četrti odstavek 287. člena ZPP).

12Izjeme od splošnega pravila, da sodišče na prvi stopnji upravnega spora odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1), so določene v 59. členu ZUS-1 in jih je treba razlagati skladno z Ustavo RS in restriktivno.⁴ Ustavno sodišče poudarja, da mora iz razlogov za zavrnitev izvedbe glavne obravnave izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v posamezni konkretni zadevi glavna obravnava ni potrebna.⁵ Obstoj takšnih izjemnih okoliščin pa mora Upravno sodišče ugotoviti in v sodni odločbi jasno obrazložiti, saj se drugače predpostavlja, da ne obstojijo.

13Vrhovno sodišče še poudarja, da pravica do izvedbe dokaza ni absolutna. Sodišču namreč ni treba izvesti predlaganih dokazov, če za njihovo zavrnitev obstajajo upravičeni razlogi.⁶ Presojo, katere dokaze bo izvedlo, opravi sodišče na glavni obravnavi. Upravno sodišče je dolžno zavrnitev dokaznega predloga stranke tudi ustrezno obrazložiti, z razumnimi razlogi, ki ne predstavljajo nedopustne vnaprejšnje dokazne ocene.

Presoja v obravnavanem primeru

14V obravnavanem primeru je revident v tožbi Upravnemu sodišču predlagal, da izvede zaslišanje njegovega zakonitega zastopnika ter postavi izvedenca gradbene in komunalne stroke. Upravno sodišče bi zato moralo izvesti glavno obravnavo in na njej opraviti vsaj presojo utemeljenosti predlaganih dokaznih predlogov. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe ne izhaja, da bi Upravno sodišče takšno presojo opravilo, saj je argumentacija o tem, zakaj glavna obravnava ni bila izvedena ter zakaj se predlagani dokazi ne bodo izvedli, v celoti izostala.

15Ker je po navedenem Upravno sodišče odločilo brez glavne obravnave v nasprotju z določbami ZUS-1 in ni podalo nikakršne obrazložitve za svojo odločitev, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu po četrtem odstavku 75. člena ZUS-1, ki hkrati pomeni kršitev revidentove pravice do glavne obravnave oziroma pravice do izvajanja dokazov iz 22. člena Ustave, kar predstavlja tudi odgovor na postavljeno revizijsko vprašanje.

Glede drugega dopuščenega revizijskega vprašanja

16Revizijsko vprašanje se nanaša na obstoj komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča, konkretno ali na spornem zemljišču obstoji možnost priključka na distribucijski sistem toplote iz magistralnega cevovoda (ogrevanje) in ali je na območju zagotovljena javna razsvetljava. Revident trdi, da sta oba sistema sicer zagotovljena na širšem območju, vendar sta od njegovega zemljišča oddaljena več sto metrov in je zato priključek nanju povezan z nesorazmernimi ovirami (predvsem stroški).

17Odlok določa dve vrsti stavbnih zemljišč, od katerih se plačuje NUSZ: nezazidana stavbna zemljišča in zazidana stavbna zemljišča (glede na ZGO-1). Za vsako kategorijo predvideva lasten sistem določitve števila točk za namene odmere NUSZ. Pri zazidanih stavbnih zemljiščih se na podlagi 9. člena Odloka število točk določi glede na stopnjo komunalne opremljenosti (cesta, kanalizacija, vodovod, ogrevanje, električno omrežje in javna razsvetljava) ter glede na območje, v katerem se zemljišče nahaja, kar določa 10. člen Odloka. Za nezazidana stavbna zemljišča pa se na podlagi drugega odstavka 15. člena Odloka število točk določi le glede na območje, v katerem se zemljišče nahaja (10. člen Odloka) in do ugotavljanja opremljenosti zemljišča s posameznimi elementi komunalne infrastrukture za namene določitve števila točk ne pride. Argumentov za nezakonitost ali neustavnost navedenega razlikovanja v Odloku revident ne navaja, zato se Vrhovno sodišče do tega ni opredeljevalo.

18Za presojo, ali so bila merila iz Odloka pravilno uporabljena, je torej nujno predhodno ugotoviti, za kakšno zemljišče gre v konkretnem primeru. ZGO-1 (prva alineja prvega odstavka 218.b člena) kot zazidana stavbna zemljišča opredeljuje zemljiške parcele ali njihove dele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami zakona določene kot gradbene parcele. Če zemljiške parcele oziroma njihovi deli še niso določeni kot gradbene parcele, pridobijo status zazidanega stavbnega zemljišča s pravnomočno odločbo o parcelaciji (drugi odstavek 218.b člena ZGO-1) oziroma z dokončnim gradbenim dovoljenjem za objekt, ki se bo gradil na njih. Do pravnomočnosti odločbe o parcelaciji oziroma dokončnosti gradbenega dovoljenja se zazidano stavbno zemljišče določi kot površina parcele, na kateri stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, pomnožena s faktorjem 1,5 (tretji odstavek 218.b člena ZGO-1).

19Nezazidana stavbna zemljišča pa so po ZGO-1 (druga alineja prvega odstavka 218.b člena) tiste zemljiške parcele, za katere je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja določene vrste objektov (stanovanjski ali poslovni oziroma gradbeni inženirski objekti, ki niso namenjeni za potrebe, določene v zakonu), če so zanje zagotovljeni v zakonu določene komunalne storitve (oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto) ter da ležijo na območju, za katero občinski odlok določa plačevanje nadomestila.

20Glede same komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je Ustavno sodišče v svoji sodni praksi zavzelo stališče, da za obveznost plačila NUSZ zadostuje zgolj možnost priključka na komunalno infrastrukturo,⁷ kar je tudi ustaljeno stališče Vrhovnega sodišča.⁸ Enak pogoj za odmero in višino NUSZ je določen tudi v 1. točki prvega odstavka 8. člena Odloka. Možnost in pogoje priklopa določi upravljavec komunalne infrastrukture.⁹ Pri tem pa je bistveno, da je zagotovljena dejanska možnost priklopa, torej da ga je možno izvesti na način, ki uporabniku zemljišča omogoča uživanje koristi od zagotovljene komunalne infrastrukture, kar je tudi bistveni namen plačevanja NUSZ. Uporabnik zemljišča ima od zemljišča povečano korist, če je to zemljišče komunalno opremljeno. Izvedba priključka na zagotovljeno komunalno infrastrukturo zato ne sme biti povezana z nesorazmerno zahtevnimi (dragimi) gradbenimi posegi, katerih izvedba oziroma cena bi pomenila izničenje vseh koristi, ki jih komunalni priključek zagotavlja uporabniku.

21Pri javni razsvetljavi gre že po naravi stvari za možnost uživanja njenih koristi in ne za možnost priključka nanjo, kot zmotno navaja revident. To izhaja tudi iz 5. člena Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 18/1986; v nadaljevanju Dogovor), po kateri se stavbno zemljišče šteje za opremljeno z javno razsvetljavo, če so javne ceste in javni hodniki za pešce osvetljeni na območju, kjer se zemljišče nahaja.¹⁰ Iz tega izhaja, da gre za komunalno opremljenost, ki je neločljivo povezana z obstojem javnih cest v območju odmere NUSZ. Upoštevaje, da mora imeti od tega korist posamično zemljišče, pa to tudi pomeni, da mora biti z javno razsvetljavo opremljena že javna cesta, na katero ima parcela zagotovljen oziroma urejen dostop (ne pa morda šele druge ceste kot del javne cestne infrastrukture v območju, za katerega se plačuje NUSZ). Povedano drugače, stavbno zemljišče se ne more šteti za opremljeno z javno razsvetljavo, če je od prve javne razsvetljave tako oddaljeno, da od nje nima nobene koristi.

22Glede na navedeno je Upravno sodišče s tem, ko pri revidentovem stavbnem zemljišču, ki ga je glede na uporabljene določbe Odloka obravnavalo kot zazidano, ni štelo za relevantno dejanske možnosti priključitve na distribucijski sistem toplote in oddaljenost javne razsvetljave od zemljišča, nepravilno uporabilo merila iz 9. člena Odloka. Posledično ni ugotovilo vseh dejanskih okoliščin, od katerih je odvisna pravilna presoja o komunalni opremljenosti obravnavanega zemljišča.

Presoja v obravnavanem primeru

23Revident je že v tožbi izpostavil, da ni jasno, za kakšno zemljišče je bil odmerjen NUSZ, Upravno sodišče pa v izpodbijani sodbi obrazloži le, da "gre za objekt oziroma zemljišče", ter se ne izjasni, ali gre za zazidano oziroma za nezazidano stavbno zemljišče (16. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). V nadaljevanju nato pojasni način določitve površine nezazidanega stavbnega zemljišča, čeprav bi iz samega načina določitve števila točk iz izpodbijane odločbe (ta upošteva točke za vsak element komunalne opremljenosti skladno z 9. členom Odloka) izhajalo, da gre v obravnavanem primeru verjetno za zazidano stavbno zemljišče. Ker stavbno zemljišče ne more biti hkrati zazidano in nezazidano, se bo moralo Upravno sodišče v ponovljenem postopku najprej, na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja, opredeliti do tega, za kakšno zemljišče gre in ugotoviti druga pravno relevantna dejstva za odmero NUSZ (npr. ugotoviti, s katerimi elementi komunalne infrastrukture je zemljišče opremljeno), potem pa presoditi, kako v zvezi z njim uporabiti ZGO-1 ter Odlok, če bo presodilo, da je ta skladen z Ustavo in zakonom.

24Vrhovno sodišče v zvezi s tem dodaja, da iz izpodbijane odločbe in revidentovih navedb načeloma izhaja (čeprav te dejanske okoliščine Upravno sodišče ni ugotovilo), da se na zemljišču nahaja kamp. Upravno sodišče bo torej moralo uporabiti določbe drugega odstavka 218. člena in prve alineje prvega odstavka, ter drugega in tretjega odstavka 218.b člena ZGO-1, ter ugotoviti, ali sporno zemljišče predstavlja gradbeno parcelo, ali na njej stoji gradbeni inženirski objekt glede na točke 1.1., 1.2., 1.5. in 1.5.1 prvega odstavka 2. člena ZGO-1, oziroma ali je bilo zanj izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje.¹¹

25Na revidentove ugovore o nezmožnosti priključka na ogrevanje Vrhovno sodišče odgovarja, da je bilo v obravnavanem primeru nesporno ugotovljeno, da je upravljavec komunalne infrastrukture podal pozitivno mnenje o možnosti revidentovega priključka nanjo. Posledično bi bil lahko upošteven le revidentov ugovor, da (ne glede na pozitivno mnenje upravljavca komunalne infrastrukture) sam priklop ni mogoč, ker predvideva nesorazmerno zahteven gradbeni poseg za njegovo izvedbo (torej, da ne obstoji dejanska možnost priklopa). Vendar pa je ta presoja možna le ob upoštevanju vseh dejanskih okoliščin primera. Te v obravnavanem primeru niso bile ugotovljene, saj Upravno sodišče ni izvedlo dokaznega postopka, niti ni odgovorilo na revidentove navedbe o več stometrski oddaljenosti njegovih zemljišč od komunalne infrastrukture. Tako tudi ni mogoče ugotoviti, ali jih je Upravno sodišče štelo kot pravno upoštevne ali ne.

26Vrhovno sodišče na revidentove navedbe, da se javna razsvetljava nahaja v oddaljenosti več kot 300 metrov od njegovega zemljišča, pojasnjuje, da se javna razsvetljava na zasebnem zemljišču ne more nahajati, niti ni mogoč priključek nanjo. Po presoji Vrhovnega sodišča mora biti ta zagotovljena na najbližji javni cesti oziroma hodniku za pešce, do katerih je omogočen dostop z revidentovega zemljišča. Tudi teh dejanskih okoliščin Upravno sodišče ni ugotavljalo.

27Vrhovno sodišče je moralo izpodbijano sodbo razveljaviti že na podlagi zagrešene procesne kršitve in zadevo vrniti Upravnemu sodišču v odločanje v ponovljenem postopku (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). V njem bo moralo Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo in na njej razjasniti, katere dokaze bo izvedlo za namen presoje spornega dejanskega stanja in ki bodo Upravnemu sodišču omogočali ugotovitev pravno pomembnih okoliščin spornega zemljišča (tj. zazidanost, komunalna opremljenost, območje v katerem se nahaja in druge), od katerih je odvisna pravilna odmera NUSZ. Upravno sodišče bo moralo v ponovljenem postopku ugotoviti tudi, ali je na območju spornega zemljišča zagotovljena javna razsvetljava, torej ali se ta nahaja na javni cesti, do katere je izveden priključek s spornega zemljišča. Glede vsebinskih ugovorov revidenta pa Vrhovno sodišče opozarja le, da oddaljenosti komunalne infrastrukture ni mogoče meriti od samih objektov na zemljišču, temveč od najbližje meje zemljišča. Velikost zemljišča in odločitev njegovega uporabnika, kje na njem bo postavil objekt, ki bi lahko uporabljal zagotovljeno komunalno infrastrukturo, ne moreta biti relevantni okoliščini pri presoji, ali je izvedba priključka povezana z nesorazmero zahtevnimi gradbenimi posegi ali ne.

K II. točki izreka

28Odločitev o stroških revizijskega postopka (II. točka izreka) temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

29Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Stališče, da je sodišče kršilo zakon s tem, ko ni izvedlo glavne obravnave, ker to terja 22. člen Ustave, ki je bilo potrjeno v več odločbah Ustavnega sodišča (glej npr. odločbe št. Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019 in Up-685/19 z dne 9. 11. 2021), šteje za ustaljeno v ustavnosodni presoji (glej v zvezi s tem ločeno mnenje sodnika Ustavnega sodišča dr. Accetta k zadevi Up-558/19 z dne 12. 1. 2023). Svojo presoje o kršitvi pravice do glavne obravnave pa Ustavno sodišče omejuje na navedbe v ustavni pritožbi (npr. v zadevi Up-794/18 z dne 10.11. 2022).
² Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča RS Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019 in Up-1135/17 z dne 21. 11. 2019.
³ Glej sklepe VS RS I Up 144/2020 z dne 11. 11. 2020, X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, X Ips 59/2020 z dne 18. 11. 2020 in druge. Izvedba glavne obravnave torej ni odvisna od presoje, katere dokaze je mogoče oziroma potrebno izvesti na glavni obravnavi, temveč je tudi to presojo treba opraviti na sami glavni obravnavi.
⁴ Glej npr. zadeve VS RS X Ips 22/2020, X Ips 59/2020, X Ips 118/2020 in X Ips 120/2020.
⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 (14. točka obrazložitve).
⁶ Npr. sodišče zavrne dokazni predlog, s katerim bi se dokazovala dejstva, ki niso pravno relevantna, dejstva, ki niso predmet dokazovanja ali dejstva, ki so že dokazana, prav tako ni dolžno izvesti dokazov, ki so popolnoma neprimerni za ugotovitev določenega dejstva, ipd.
⁷ Npr. odločba U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006 (13. točka obrazložitve).
⁸ Glej sodbo v zadevi X Ips 214/2013 z dne 27. 2. 2014 (10. točka obrazložitve).
⁹ Tako Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 21/2024 z dne 19. 3. 2025 (33. točka obrazložitve).
¹⁰ Tudi Ustavno sodišče je kot pravni vir za odmero NUSZ v svojih odločbah že uporabilo Dogovor, glej npr. odločbi U-I-43/98 z dne 15. 2. 2001 in U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020.
¹¹ Primerjaj s sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 109/2012 z dne 5. 6. 2013 (13. in 17. točka obrazložitve) ter z odločbo Ustavnega sodišča U-I-349/04 z dne 14. 9. 2006 (9. točka obrazložitve).