UPRS Sodba I U 1238/2022-38

I. Tožba se zavrne.

II. Stroškovna zahtevka tožeče stranke in stranke z interesom Mestne občine T. se zavrneta.

Dosedanji potek upravnega postopka

1Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo je prvostopenjski organ dovolil izvedbo pripravljalnih del - parcelacijo nepremičnine s parc. št. 111 (ID ...) - del v izmeri 28 m2, k.o. ..., ki je predviden za razlastitev, in sicer se parcelacija nepremičnine izvede tako, da se bo odparceliral tisti del nepremičnine, ki ima v Odloku o prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana Izvedbeni del (OPN MOL ID) določeno namensko rabo PC - površina cest (I. točka izreka), lastnika nepremičnine s parc. št. 111 morata dovoliti dostop do nepremičnine osebam, ki se izkažejo z ustreznim pooblastilom razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana, na podlagi pogodbe za izvedbo postopka parcelacije in s to odločbo, pri čemer morajo biti lastniki oziroma posestniki predmetnih nepremičnin o začetku pripravljalnih del pisno obveščeni najmanj 8 dni pred začetkom izvajanja del (II. točka izreka), rok za izvedbo pripravljalnih del je 6 mesecev od pravnomočnosti te odločbe, s tem, da se zahteva za razlastitev dela nepremičnine 111, k.o. ..., zavrne, v kolikor pripravljalna dela ne bodo izvedena v postavljenem roku (III. točka izreka), in še odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvedbe pripravljalnih del in da posebni stroški postopka za izdajo te odločbe niso nastali (IV. in V. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da gre za rekonstrukcijo občinske javne ceste ... in sočasno izgradnjo komunalne infrastrukture. Po mnenju prvostopenjskega organa je predlog stranke z interesom utemeljen glede na 201. člen Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Iz predloga izhaja, da se bo predlagana parcelacija izvedla tako, da se bo odparceliral tisti del te nepremičnine, ki ima v OPN MOL ID določeno namensko rabo PC - površino cest. Del te nepremičnine je predmet razlastitvenega postopka, uvedenega s sklepom, št. 352-70/2021-2 z dne 3. 6. 2021, za namene gradnje oziroma rekonstrukcije objektov gospodarske javne infrastrukture (GJI). Cesta ... je kategorizirana občinska javna cesta. Iz izvlečka iz grafičnega dela OPN MOL ID izhaja, da je na tem območju na predmetnih zemljiščih predviden objekt gospodarske javne infrastrukture - ceste. Na tej podlagi je tudi mogoče to zemljišče grafično prikazati v zemljiškem katastru, na tem zemljišču je predvidena gradnja objekta GJI. Javna korist na abstraktni ravni je torej izkazana na podlagi prve alineje prvega odstavka 194. člena ZUreP-2, konkretno javno korist pa bo organ ugotavljal v nadaljevanju postopka, po izvedeni parcelaciji.

3Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov z drugostopenjsko odločbo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožnika se z izpodbijano odločbo ne strinjata. Že v postopku pred izdajo odločbe sta opozarjala na nesorazmernost posega na zemljišče tožnikov, kot tudi, da razlastitvena upravičenka razpolaga z ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Abstraktna opredelitev javne koristi je bila v tem postopku zlorabljena. Širitev je predvidena zgolj na strani zemljišča tožnikov. Po predlogu projekta lastnik zemljišča na drugi strani pridobi 0,5 m, medtem ko na strani tožnikov pride do odvzema zemljišča v širini 2,5 m, vzdolž celotnega zemljišča. Razlastitvena upravičenka je uporabila tudi načelo nujnega postopka po 205. členu ZUreP-2, za kar pogoji niso izpolnjeni. Projekt se je tudi sedaj spremenil, saj je namesto predvidenega obcestnega barjanskega jarka v širini 5 m, vgrajena cev premera 1 m. Realizacija projekta, ki je bil podlaga za razlastitev, ni več izvedljiva in zato razlastitev ni več potrebna. Z vidika upoštevanja dejstev ob izdaji prvostopenjske odločbe se zdi odločitev drugostopenjskega organa pravilna, vendar so se dejstva in okoliščine, na podlagi katerih je bila izdana prvostopenjska odločba, spremenile. Drugostopenjska odločba je bila izdana le pravni osebi - prvemu tožniku, ne pa tudi fizični osebi - drugemu tožniku, kar pomeni, da odločba drugostopenjskega organa ni bila vročena vsem strankam. Zato ni postala dokončna in pravnomočna. Tožnika sta predlagala, da sodišče v celoti odpravi prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo, ne dovoli pripravljalnih del - parcelacije, odpravi sklep o začetku postopka razlastitve in toženki naloži povrnitev njunih stroškov postopka.

5Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala je upravne spise.

6Stranka z interesom Mestna občina Ljubljana je v odgovoru na tožbo uvodoma opozorila sodišče na pravočasnost tožbe. Tožbene navedbe so v delu pod naslovom ''Dodatni (tehnični) razlogi za nesmisel razlastitve)'' prepozne, saj jih tožnika nista navajala v upravnem postopku. V nadaljevanju je navedla, da je bilo za rekonstrukcijo te ceste izdanih več prvostopenjskih odločb o dovolitvi izvedbe pripravljalnih del oziroma odločb o razlastitvi, ki so vse postale pravnomočne. To vsaj posredno dokazuje, da obstaja močan javni interes za rekonstrukcijo te ceste. Prvostopenjski organ je odločbo izdal, ker so bili za njeno izdajo izpolnjeni vsi pogoji in ne zato, ker je slepo sledil navedbam stranke z interesom. Opozorila je na sodno prakso (I U 253/2020 z dne 15. 3. 2022, I U 143/2019, X Ips 57/2021). Obstoj načela sorazmernosti, ki ga tožnika prerekata, bo organ presojal v nadaljevanju postopka. Akt je tudi obrazložen. Iz projekta tudi izhaja, da je za izvedbo projekta na severni strani potreben pas širine 1,50 m, na južni strani pa pas 1,60 m, kar pomeni, da sta posega na obeh straneh izravnana. Prav tako še ni bilo odločeno o nujnem postopku. Tudi ne drži, da naj bi se projekt spremenil. Opustitev pravilne vročitve drugostopenjske odločbe pa ne predstavlja razloga za njeno odpravo. Sicer je pa drugi tožnik zakoniti zastopnik prvega tožnika, temu pa je odločba nesporno vročena, zato je šteti, da je bila s tem vročena tudi prvemu tožniku. Predlagala je zavrnitev tožbe in stroškovnega zahtevka tožnikov.

7V nadaljnji vlogi sta tožnika predlagala še ustno obravnavo z izvedbo ogleda na kraju samem.

Glavna obravnava in dokazni postopek

8Na naroku za glavno obravnavo sta tožnika ponovno opozorila sodišče, da se je projekt za rekonstrukcijo GJI spremenil, saj se je namesto barjanskega jarka v širini 5 m vstavila cev. Zato je nesmiseln odvzem 2,5 m po celotni dolžini zemljišča. To je razvidno že iz sedanjega dejanskega stanja v naravi, o čemer v spis predložita fotografijo (A8). Sklicujeta se še na fotografijo, označeno z A3. Iz projekta, ki sta si ga pridobila, je jasno razvidno, da se namerava poseči 2,5 m v zemljišče tožnikov, medtem ko na drugi strani lastnik zemljišča pridobi 0,5 m. Načelo sorazmernosti bi moralo biti upoštevano. Menita tudi, da niso podani pogoji za nujnost postopka. Kot zaključno sta poudarila, da je cesta že izvedena (tako, da je poseg na obe strani približno enak), pridobljeno je bilo tudi uporabno dovoljenje. Projekt, ki je bil osnova za razlastitveni postopek, je tako nerelevanten, zaradi česar pozivata stranko z interesom, da odstopi od namere razlastitve.

9Stranka z interesom je poudarila, da so na naroku podani ugovori nerelevantni za ta upravni spor in bodo predmet presoje organa šele v nadaljnji fazi razlastitve. Fotografija A3 je nastala po izdaji izpodbijane odločbe, enako tudi danes predložena fotografija. Če navedbe tožnikov glede spremembe projekta in njunega strinjanja držijo, bo lahko v nadaljevanju postopka med tožnikoma ter stranko z interesom sklenjen sporazum ali pogodba namesto razlastitve.

10Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine upravnega spisa, med katerimi se tudi nahajata dopis tožnikov z dne 22. 6. 2021 in predlog za opustitev postopka razlastitve z dne 14. 3. 2022.

11Sodišče je zavrnilo dokazne predloge za vpogled v fotografije, označene z A3, A4 in A8 ter opravo ogleda na kraju samem.

12Vpogled v fotografije A3, A4 in A8 je sodišče zavrnilo, ker gre za fotografije, ki so vse nastale po izdaji izpodbijanega akta, kar je nesporno. Sodišče pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta presoja v času njegove izdaje in gre zato za nedovoljene tožbene novote po tretjem odstavku 20. člena in 52. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

13Dokazni predlog za ogled na kraju samem, ki sta ga tožnika predlagala v vlogi z dne 17. 4. 2023 (s katero sta poslala nazaj vročeni odgovor na tožbo s prilogami stranke z interesom Mestne občine Ljubljana), je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUS-1.

14Prepoved navajanja novih dejstev in predlaganja novih dokazov v upravnem sporu (52. člen ZUS-1) izhaja iz tega, da je predmet sodnega varstva v tem postopku zakonitost upravnega akta, s katerim je odločeno o pravici in obveznosti stranke. Stranka je zato dolžna že v upravnem postopku takoj, ko je mogoče, navajati vsa dejstva in predlagati vse dokaze, ki so pomembni za odločitev, in tako upravnemu organu omogočiti, da izda zakonito odločbo. Ker ima torej tožba v upravnem sporu naravo sodnega varstva zoper oblastne odločitve državnih organov ter je za njeno vložitev v prvem odstavku 28. člena ZUS-1 predpisan prekluziven rok¹, po poteku tega roka tožbe ni več mogoče širiti z navajanjem dejstev in dokazov, ki niso bili navedeni že v pravočasni tožbi, niti tekom upravnega postopka.

15Vpogleda v sodbe sodišče ni obravnavalo kot dokaznega predloga, ker gre za pravo.

16Tožnika zavrnitvi dokaznih predlogov nista ugovarjala.

K I. točki izreka

17Tožba ni utemeljena.

18V tej zadevi gre za presojo pravilnosti odločitve prvostopenjskega organa, s katero je ta dovolil izvedbo pripravljalnih del - parcelacije v razlastitvenem postopku, in sicer parcelacijo dela nepremičnine s parc. št. 111, k.o. ..., v izmeri 28 m2, ki ima v OPN MOL ID določeno namensko rabo PC - površine cest, ki je v lasti tožnikov kot razlastitvenih zavezancev. Tožnika v bistvenem zatrjujeta, da niso izpolnjeni pogoji za izvajanje pripravljalnih del, ker niso podani pogoji za razlastitev.

19Prvostopenjski organ je svojo odločitev (ki ji je pritrdil tudi drugostopenjski organ) oprl na ZUreP-2, ki ureja pogoje za razlastitev.

20Razlastitev je poseg v lastninsko pravico, ki jo Ustava RS varuje v 33. členu.² Tudi pogoje za dopustnost razlastitve ureja Ustava. In sicer v 69. členu določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon.

21Iz citirane ustavne določbe torej izhaja, da je razlastitev dopustna le, če to zahteva javna korist. Ta razlastitveni namen (javna korist) mora obstajati na dveh ravneh. Prva raven je obstoj ti. abstraktne javne koristi, ki jo je opredelil že zakonodajalec in je predpostavka za uvedbo razlastitvenega postopka (ti. razlastitveni namen). Druga pa je ti. konkretna javna korist, ki mora biti ugotovljena za konkretno nepremičnino.

22Dopustni abstraktni razlastitveni nameni so določeni v 193. členu ZUreP-2.³ Po prvem odstavku 194. člena ZUreP-2 se za nepremičnine iz prvega in drugega odstavka prejšnjega člena šteje, da je javna korist izkazana, če so predvidene v DPN, OPN, OPPN ali prostorskem aktu iz četrtega odstavka 59. člena tega zakona, če so ti akti pripravljeni tako natančno, da je te nepremičnine mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru, ali če je bilo zanje izdano celovito dovoljenje.

23Po prvem odstavku 192. člena ZUreP-2 se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame proti odškodnini ali nadomestilu v naravi (razlastitev) ali omeji s pravico uporabe za določen čas, kakor tudi obremeni z začasno ali trajno služnostjo (prvi odstavek). Po drugem odstavku 192. člena ZUreP-2 pa je razlastitev dopustna le v javno korist in če je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino.

24Kot izhaja iz 200. člena ZUreP-2, upravni organ po prejemu popolne zahteve za razlastitev (vsebino katere določa 199. člen istega zakona) s sklepom, zoper katerega ni pritožbe, odloči o uvedbi razlastitvenega postopka. Po 201. členu ZUreP-2 (pripravljalna dela v razlastitvenem postopku) pa lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, ki so predvidene za razlastitev (prvi odstavek); lastnik nepremičnin oziroma njihov posestnik mora dovoliti dostop na te nepremičnine osebam, ki se izkažejo z ustreznim pooblastilom predlagatelja izvedbe pripravljalnih del na podlagi pogodb za izvajanje pripravljalnih del in odločbe iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek); če upravni organ zavrne zahtevo za razlastitev, pa geodetska uprava po pravnomočnosti odločbe o zavrnitvi na zahtevo razlastitvenega zavezanca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve odpravi odločbo o parcelaciji, predlagatelj izvedbe pripravljalnih del pa mora odpraviti vse posledice pripravljalnih del ali pa, če to ni mogoče, izplačati razlastitvenemu zavezancu odškodnino za vso dejansko škodo (peti odstavek). Na podlagi 203. člena ZUreP-2 upravni organ odloči o razlastitvi z odločbo po izvedenem ugotovitvenem postopku (prvi odstavek).

25Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je bila ta izdana v okviru razlastitvenega postopka, ki se je uvedel s sklepom prvostopenjskega organa, št. 352-70/2021-2 z dne 3. 6. 2021, za namene gradnje oziroma rekonstrukcije objektov GJI (rekonstrukcije občinske javne ceste ... in sočasne izgradnje komunalne infrastrukture v enoti urejanja prostora BČ-513). Gradnja oziroma rekonstrukcija je predvidena na podlagi Odloka o prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - strateški del (OPN MOL SD) in OPN MOL ID, namenska raba zemljišča je PC - površine cest. Po 11. členu OPN MOL ID so na območju s tako določeno namensko rabo (med drugim) dopustne tudi občinske ceste: lokalne ceste. Cesta Črna vas je tudi kategorizirana kot občinska javna cesta (4. člen Odloka o kategorizaciji občinskih cest) pod zaporedno številko 11 in 12. Iz izvlečka iz priloženega grafičnega dela OPN MOL ID je razvidno, da je na tem delu nepremičnine predvidena gradnja - rekonstrukcija občinske javne ceste. Iz izvlečka je mogoče obravnavano zemljišče grafično prikazati v zemljiškem katastru. Prvostopenjski organ je torej že ugotovil, da obstaja abstraktni javni interes za razlastitev. Sodišče zato tožbeni ugovor o ''zlorabi abstraktne javne koristi'' zavrača. Upoštevajoč še ostale tožbene ugovore, je treba v nadaljevanju presoditi, ali oziroma v kolikšni meri se ostali pogoji (citirani zgoraj) preverjajo ob izdaji odločbe, kot je izpodbijana, s katero ni bilo odločeno o razlastitvi, pač pa se je odločilo (zgolj) o pripravljalnih delih v razlastitvenem postopku.

26Kot je sodišče zavzelo stališče že v več sodbah⁴, se glede na ureditev po ZUreP-2 (ki jo je treba uporabiti v tem primeru) v okviru izdaje sklepa o uvedbi razlastitvenega postopka ne preverja materialnopravnih pogojev za razlastitev, temveč se bodo ti pogoji preverjali šele v t.i. drugi fazi razlastitvenega postopka, tj. v okviru odločanja o sami razlastitvi. Povedano drugače: šele v fazi postopka pred izdajo odločbe o razlastitvi mora upravni organ ugotoviti, ali so za odvzem lastninske pravice na posamezni konkretni nepremičnini izpolnjeni vsebinski (zakonski) pogoji, ki se nanašajo na t.i. konkretno javno korist, torej ali je razlastitev konkretne nepremičnine nujno potrebna za dosego javne koristi ter ali je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino⁵. Kot je pravilno navedel tudi že prvostopenjski organ, se torej konkretna javna korist v okviru odločanja o dovolitvi pripravljalnih del (v tem primeru parcelacije) ne presoja. Tožbenega ugovora o nesorazmernosti posega (tožnika namreč ugovarjata, da po predlogu projekta lastnik zemljišča na drugi strani ceste pridobi 0,5 m, medtem ko na strani tožnikov pride do odvzema zemljišča v širini 2,5 m, vzdolž celotnega zemljišča) zato sodišče ne more sprejeti.

27Ker pa o nujnosti postopka še ni odločeno⁶, saj se o tem odloči z odločbo o dejanski razlastitvi, sodišče tudi zavrača nadaljnji tožbeni ugovor, da pogoji za odločanje po nujnem postopku niso bili izpolnjeni.

28Tožnika tudi ugovarjata, da drugostopenjska odločba, ker ni bila vročena drugemu tožniku kot fizični osebi, ni bila pravilno izdana ter s tem ne dokončna in pravnomočna.

29Uvodoma sodišče tožnikoma pojasnjuje, da če se odločba izpodbija v upravnem sporu ali drugem sodnem postopku, pa se s sodno odločbo ne odpravi oziroma razveljavi, postane pravnomočna tedaj, ko postane pravnomočna sodna odločba, s katero je bilo odločeno o njeni zakonitosti (tretji odstavek 225. člena Zakona o splošnem upravnem postopku -ZUP). To pomeni, da bo odločitev prvostopenjskega organa postala pravnomočna z dnem izdaje te sodbe.

30V zvezi z ne-dokončnostjo izpodbijane prvostopenjske odločbe pa sodišče ugotavlja naslednje: po odredbi v drugostopenjski odločbi je bilo treba drugostopenjsko odločbo vročiti prvemu tožniku po zakonitem zastopniku, ki je (v tem sporu) drugi tožnik, in drugemu tožniku. Iz dopisa prvostopenjskega organa, št. 352-70/2021-27 z dne 27. 7. 2022, o vročitvi drugostopenjske odločbe strankam, pa izhaja, da je bila odločba poslana prvemu tožniku dvakrat (2x) in stranki z interesom Mestni občini T.

31Drži torej, da odločba drugostopenjskega organa ni bilo vročena tudi drugemu tožniku kot fizični osebi, kar je nezakonito⁷, vendar, ker je drugi tožnik hkrati tudi zakoniti zastopnik prvega tožnika (pravne osebe), ta pa je odločbo nedvomno prejel, kot izhaja iz vročilnice, ki se nahaja v spisih (in to dva izvoda te iste odločbe), sodišče sodi, da ta pomanjkljivost, ki jo sodišče opredeljuje kot relativno kršitev pravil postopka, ne terja odprave odločbe.

32Tožbeni ugovori (kar sta tožnika izrecno izpostavila tudi na naroku za glavno obravnavo), da se je dejansko stanje sedaj spremenilo, da je cesta izvedena, vendar ne po projektu, ki je bil podlaga za razlastitev, temveč po načelu sorazmernosti (poseg na levo in desno stran je približno enak), da je bilo za to tudi pridobljeno uporabno dovoljenje, da ponovno pozivata stranko z interesom kot razlastitveno upravičenko, da odstopi od namere razlastitve, pa na presojo sodišča o pravilnosti in zakonitosti odločitve ne morejo vplivati, saj - kot že povedano - sodišče presoja zakonitost odločitve v času njene izdaje, zaradi česar teh ugovorov ne more vsebinsko obravnavati, jih pa lahko tožnika uveljavljata pred prvostopenjskim organom, ko bo ta nadaljeval s postopkom razlastitve.

33Glede na navedeno je sodišče, ker je ugotovilo, da je bil postopek pravilen, odločba pravilna in na zakonu utemeljena, hkrati pa tudi ni našlo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena ZUS-1), tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

K II. točki izreka

34Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnikov temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

35Stroškovni zahtevek stranke z interesom Mestne občine T. je sodišče zavrnilo na podlagi pravila o uspehu iz 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ 30 dni od vročitve akta, s katerim je bil postopek odločanja končan.
² 33. člen Ustave: "Zagotovljena je pravica do zasebne lastnine in dedovanja."
³ Ob pogojih iz prejšnjega člena se nepremičnina lahko razlasti za naslednje namene: - za gradnjo in prevzem objektov in omrežij gospodarske javne infrastrukture ter grajenega javnega dobra; - za gradnjo in prevzem objektov za potrebe obrambe države, državnih rezerv, varnosti državljanov in njihovega premoženja ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami; - za gradnjo in prevzem objektov družbene infrastrukture; - za gradnjo neprofitnih in socialnih stanovanj (prvi odstavek 193. člena ZUreP-2). Poleg razlastitvenih namenov iz prejšnjega odstavka, se lahko razlasti tudi nepremičnina, ki je potrebna za izvedbo omilitvenih ali izravnalnih ukrepov po predpisih o ohranjanju narave, če so bili ti ukrepi določeni zaradi izvedbe prostorskih ureditev iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek 193. člena ZUreP-2).
⁴ Npr. I U 253/2020, I U 1848/2019, I U 515/2020;
⁵ Primerjaj sodbi Vrhovnega sodišča, X Ips 43/2021, X Ips 57/2021;
⁶ Po prvem odstavku 205. člena ZUreP-2 se, če se razlastitev zahteva za namene iz prvega in drugega odstavka 193. člena tega zakona, ki terjajo hitro pridobitev nepremičnin, izvede nujni razlastitveni postopek, v katerem odloča upravni organ prednostno, pritožba zoper razlastitveno odločbo pa ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti, razen če drugi zakon to določa drugače. Razlog izbire in potreba uporabe nujnega postopka morata biti v zadevi za razlastitev dodatno obrazložena in utemeljena.
⁷ Po prvem odstavku 87. člena ZUP se morajo odločbe in sklepi ter drugi dokumenti, od katerih vročitve začne teči rok, vročiti osebno tistemu, kateremu so namenjeni. Drugi dokumenti se vročajo v skladu z zakonom, ki ureja poštne storitve.