UPRS Sodba II U 239/2022-19

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za finance, Finančna uprava Republike Slovenije, DT4224-116/2021-000005 z dne 10. 5. 2021 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Uvodno o upravnem postopku

1Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za finance, Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju organ prve stopnje) zavezancu A., d. o. o. (v nadaljevanju zavezanec ali tožnik) odmerilo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) v višini 4.114,50 EUR. Odmera NUSZ se nanaša na zemljišče za poslovni namen v površini 8.000 m2 na območju katastrske občine Borovnica. Prvostopenjski organ se je pri tem skliceval na določbe Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84),¹ določbe Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1)² in določbe Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Borovnica (v nadaljevanju Odlok o NUSZ).³

2Pritožbo, ki jo je zoper odločbo organa prve stopnje vložil zavezanec, je Ministrstvo za finance (v nadaljevanju organ druge stopnje ali toženec) z odločbo št. DT-499-13-643/2021-2 z dne 24. 6. 2022 zavrnilo. V obrazložitvi se sklicuje na mnenje Občine Borovnica, na podlagi katerega ugotavlja, da se odmera NUSZ nanaša na sončne panele na nepremičninah ID znak: parcela ..., parcela ..., parcela ..., parcela ..., parcela ..., parcela ... in parcela ..., ki predstavljajo stavbna zemljišča. Na podlagi podatkov Poslovnega registra Slovenije ugotavlja, da zavezanec opravlja poslovno dejavnost pridobivanja in trženja električne energije. Zavezanec na podlagi pogodbe o ustanovitvi neprave stvarne služnosti za izgradnjo oziroma postavitev, instalacijo in obratovanje ter vzdrževanje sončne elektrarne - fotonapetostnega generatorja št. SP-01/2012 z dne 7. 5. 2012, sklenjene med B., d. d. in zavezancem, izkazuje pravico razpolaganja s površino strehe stavbe, na kateri je postavljena sončna elektrarna. Na podlagi navedene pogodbe lahko zavezanec postavi in vzdržuje sončno elektrarno - napravo, ki ni sestavni del ali pritiklina nepremičnine. Drugostopenjski organ se sklicuje na določbe 62. člena ZSZ/84 in 5. člena Odloka o NUSZ, za katere navaja, da opredeljujejo tudi odmero NUSZ od površine zazidanega stavbnega zemljišča za poslovni namen - zunanja poslovna površina, kar je po mnenju organa druge stopnje tudi konkretna sončna elektrarna, saj ni sestavni del ali pritiklina stavbe.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnik odločbo organa prve stopnje izpodbija iz tožbenih razlogov neuporabe in nepravilne uporabe zakona in na zakon oprtega predpisa ter nepravilno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlaga sodišču, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Zahteva še povrnitev stroškov s pripadajočimi obrestmi.

4Tožnik navaja, da ima v lasti fotovoltaično elektrarno, ki se nahaja na strehah objektov, pri čemer potrdi, da objekti stojijo na nepremičninah, ki jih navaja toženec. Za njeno postavitev, dostop in uporabo ima sklenjeno pogodbo o ustanovitvi neprave stvarne služnosti.

5Tožnik pojasnjuje, da gre v konkretni zadevi za odmero NUSZ za sončno elektrarno z nazivno močjo, manjšo od 1 MW, ki je postavljena na strehi objekta. Za postavitev te sončne elektrarne ni bilo potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja. Tožnik se sklicuje na v času izdaje izpodbijane odločbe veljavno Uredbo o razvrščanju objektov,⁴ ki v prilogi 1 fotonapetostne elektrarne z močjo, manjšo od 1 MW, ne uvršča niti med zahtevne, niti nezahtevne, niti med enostavne objekte, kar pomeni, da bi se vse sončne elektrarne z nazivno močjo do 1 MW klasificirale pod številko CC-SI 23020 kot manj zahtevni objekti. Meni tudi, da je potrebno upoštevati Uredbo o manjših napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije ali s soproizvodnjo z visokim izkoristkom (v nadaljevanju Uredba o manjših napravah za proizvodnjo električne energije).⁵ Ta v 2. alineji 3. člena določa, da se sončne elektrarne z nazivno močjo do vključno 1 MW umeščajo med manjše proizvodne naprave, za te pa skladno s 1. členom Uredbe o manjših napravah za proizvodnjo električne energije ni potrebno pridobivati gradbenega dovoljenja. Tožnik trdi, da konkretna sončna elektrarna po navedenem predstavlja napravo in ne objekta po klasifikaciji o razvrščanju objektov, kar pomeni, da se konkretna sončna elektrarna ne šteje za objekt s klasifikacijsko številko 23020 iz priloge 1 k Uredbi o razvrščanju objektov in se tako ne šteje niti med manj zahtevne objekte, posledično pa tudi ne med stavbe, prav tako ne med gradbeno inženirske objekte.

6Nadalje se tožnik sklicuje še na Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba o razvrščanju objektov 2013),⁶ sprejeto na podlagi 8. člena ZGO-1. Prilogi slednje uredbe določata, da se med zahtevne objekte umeščajo elektrarne z električno močjo na pragu, večjo od 5 MW, in da se med inštalacije oziroma naprave v in na objektu štejejo vse naprave in z njimi povezane napeljave za ogrevanje, hlajenje, prezračevanje pripravo tople vode, osvetlitev, pridobivanje energije, komunikacije in zveze, namestitev dimniške tuljave. Posledično se tudi skladno z Uredbo o razvrščanju objektov 2013 sončne elektrarne, postavljene na objektu, štejejo med inštalacije oziroma naprave in ne kot objekti ali gradbeno inženirski objekti.

7Tožnik v nadaljevanju tožbe povzema zakonodajo, ki ureja odmero NUSZ. Izpostavlja določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana stavbna zemljišča in stavbe. Trdi, da iz citiranih predpisov izhaja, da predmetna sončna elektrarna ni objekt (stavba ali gradbeno inženirski objekt), temveč spada med manjše proizvodne naprave ali inštalacije, za katere se NUSZ ne more odmeriti.

8Tožnik nasprotuje oceni drugostopenjskega organa, da naj bi streha objekta predstavljala zunanjo poslovno površino. Streha objekta, na katero so pritrjeni solarni paneli, ni opredeljena kot zunanja poslovna površina ne v ZSZ/84 in ne v Odloku o NUSZ. Glede na določbe Odloka o NUSZ je za zunanje poslovne površine značilno, da se določijo kot tlorisna projekcija površine zemljišč na parceli objekta, ki se uporabljajo kot spremljevalne površine za opravljanje poslovne dejavnosti, med katere sodijo predvsem zunanja parkirišča, zunanje manipulativne površine, delavnice na prostem, skladišča, športna igrišča, deponije ipd. Teoretično je mogoče dopustiti možnost, da se med zunanje poslovne površine šteje tudi kakšen drug del objekta, vendar v nobenem primeru strehe ni mogoče šteti kot spremljevalne površine za opravljanje poslovne dejavnosti. Spremljevalna površina mora namreč že po naravi stvari imeti lastnost istočasnega potekanja z neko drugo površino oziroma predvsem kot dopolnitev poslovne dejavnosti na neki drugi površini. Sončna elektrarna na strehi objekta pa se nikakor ne uporablja kot spremljevalna površina za opravljanje neke poslovne dejavnosti in je zato tudi ni mogoče upoštevati kot takšne. Že jezikovna razlaga torej streho izključuje kot zunanjo poslovno površino.

9Tožnik še navaja, da so določila o zunanji poslovni površini v odlokih slovenskih občin vključena predvsem kot posledica določila petega odstavka 60. člena ZSZ/84. Ta določba se glede na sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju UPRS) I U 972/2019-10 z dne 14. 7. 2020 in odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS) U-I-349/04-16 z dne 14. 9. 2006 ne uporablja več oziroma jo je treba uporabljati selektivno. Iz citiranih sodnih odločb namreč izhaja, da se z dnem uporabe 218. člena ZGO-1 določbe VI. poglavja ZSZ/84 (58. do 63. člen ZSZ/84) uporabljajo samo za tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbeno inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbeno inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. S tem je torej prav tako določeno, da so predmet odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (le) stavbna zemljišča, določena v 218. členu ZGO-1. Tožnik meni, da so določbe odlokov o spremljevalnih površinah nezakonite oziroma v nasprotju z ugotovitvami sodišč.

10Toženec v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz obrazložitev prvostopne in drugostopne odločbe. Izpostavlja ugotovitve, ki izhajajo iz drugostopne odločbe, in poudarja, da glede na pogodbo, na kateri temelji postavitev sončne elektrarne, ta ni sestavni del ali pritiklina stavbe, zato se obravnava kot zunanja poslovna površina. Toženec še dodaja, da zasebna sončna elektrarna skladno z energetsko zakonodajo ne sodi med objekte gospodarske javne infrastrukture, zato je odmera NUSZ iz tega razloga zakonita.

Odločanje brez glavne obravnave

11Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Sodišče namreč ne glede na to, da tožnik navaja, da tožbo vlaga tudi zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, ugotavlja, da dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločitev, med strankama niso sporna, sporna pa je uporaba materialnega prava. Sodišče se je oprlo na prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno.

K I. točki izreka

12Tožba je utemeljena.

13Tožnik izpodbija odločbo, s katero je organ prve stopnje tožniku odmeril NUSZ. Med strankama ni sporno, da se odmera NUSZ nanaša na sončno (fotovoltaično) elektrarno, ki se nahaja na objektih na nepremičninah ID znak: parcela ..., parcela ..., parcela ..., parcela ..., parcela ..., parcela ... in parcela ..., ki predstavljajo stavbna zemljišča v Občini Borovnica. Nadalje je nesporno, da je sončna elektrarna postavljena in se uporablja na podlagi pogodbe o ustanovitvi neprave stvarne služnosti za izgradnjo oziroma postavitev, instalacijo in obratovanje ter vzdrževanje sončne elektrarne - fotonapetostnega generatorja št. SP-01/2012 z dne 7. 5. 2012, sklenjene med B., d. d. in tožnikom. Tožnik tudi ne izpodbija ugotovitev, da opravlja poslovno dejavnost pridobivanja in trženja električne energije. Sporno pa je, ali je tožnik glede na tako ugotovljeno dejansko stanje materialnopravni zavezanec za plačilo NUSZ iz naslova zazidanega stavbnega zemljišča.

14Obveznost plačila NUSZ je (bila) določena v VI. poglavju ZSZ/84. Po drugem odstavku 60. člena ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Po četrtem odstavku istega člena je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom, po petem odstavku 60. člena ZSZ/84 pa lahko občina določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča in delavnice na prostem.

15ZSZ/84 se je v tem delu kasneje uporabljal v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1)⁷ in 1. alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/97).⁸ Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt),⁹ saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ. Tako ZUreP-1 kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2, 299. člen).¹⁰ Z uveljavitvijo Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ, prvi odstavek 125. člena) pa je prenehal veljati ZGO-1. Tako ZUreP-2 kot GZ sta kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določala 1. 6. 2018, kar je pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe. Pri tem je ZUreP-2, ki je veljal ob izdaji izpodbijane odločbe, v prehodnih določbah (členi 266 do 303) izrecno našteval postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero NUSZ. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero NUSZ ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84. Ob upoštevanju načela zakonitosti bi to torej pomenilo, da je treba kot pravilno materialnopravno podlago pri odmeri NUSZ (glede na 1. alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ/97) upoštevati poleg določb VI. poglavja ZSZ/84 še določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2, saj prehodne določbe zakonov, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe, ne dajejo podlage za uporabo v tem postopku določb ZUreP-1, ne ZPNačrt, ne ZGO-1.

16Vendar pa je treba upoštevati, da je USRS v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr) z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se ZDavNepr razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz 1. do 5. alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) 1. in 3. alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, nadalje pa 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitev ZUreP-2 ter GZ) je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, to je do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 in citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča.

17ZGO-1 je v razmerju do ZST/84 kasnejši zakon. 218. člen ZGO-1 med drugim določa, katera zemljišča se štejejo za zazidana stavbna zemljišča. Po drugem odstavku tega člena so to tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele¹¹ z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče. Uporaba 218. člena ZGO-1 torej pomeni, da se kot zazidano stavbno zemljišče lahko obravnava gradbena parcela, če ta ni določena, pa fundus stavbe. Sodišče dodaja, da se je z uveljavitvijo ZGO-1 prenehalo določati funkcionalno zemljišče k obstoječim objektom, že izdane odločbe o določitvi funkcionalnega zemljišča pa so se štele za odločbe o določitvi gradbene parcele (215. člen ZGO-1). Določitev gradbenih parcel je urejal 216. člen ZGO-1. Odločba o določitvi funkcionalnega zemljišča oziroma gradbene parcele je bila po navedenih določilih podlaga za vložitev zahteve za parcelacijo gradbene parcele. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1A)¹² je v 32. členu obstoječ 218. člen ZGO-1 dopolnil s členi od 218.a do 218.d. Tako je 1. alineja prvega odstavka novega 218.b člena ZGO-1 določala, da se šteje, da so z drugim odstavkom 218. člena ZGO-1 kot zazidana stavbna zemljišča določene tiste zemljiške parcele ali njihovi deli, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katera koli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Drugi odstavek 218.b člena pa je določal, da če z dnem uveljavitve tega zakona (ZGO-1A) zemljiške parcele iz 1. alineje prejšnjega odstavka oziroma njihovi deli še niso določeni kot gradbene parcele, pridobijo takšne zemljiške parcele oziroma njihovi deli status zazidanega stavbnega zemljišča s pravnomočno odločbo o parcelaciji, izdano v skladu z določbami 215., 216. oziroma 217. člena tega zakona ali pa, ko postane gradbeno dovoljenje, izdano za objekt, ki naj bi se gradil na njej, dokončno. Sodišče še opozarja na tretji odstavek 218.b člena ZGO-1. Določa, da se do pravnomočnosti odločbe o parcelaciji oziroma dokončnosti gradbenega dovoljenja iz prejšnjega odstavka, površina parcel iz prejšnjega odstavka, ko se od nje odšteje površina, na kateri stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, pomnožena s faktorjem 1,5, šteje kot površina nezazidanega stavbnega zemljišča, vendar samo, če preostali deli takšnih zemljiških parcel hkrati izpolnjujejo tudi pogoje iz 2. alineje prvega odstavka tega člena. V citirane določbe pa je nato posegel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1B).¹³ Ta je v prvem odstavku 127. člena določil, da se z dnem začetka njegove uporabe¹⁴ preneha z določanjem gradbenih parcel po 216. členu ZGO-1. Za namen odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča se z dnem začetka uporabe ZGO-1B za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče (tretji odstavek 127. člena ZGO-1B). Ne glede na tretji odstavek 127. člena ZGO-1B pa je četrti odstavek 127. člena ZGO-1B določil, se za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, ki je bil z odločbo o določitvi funkcionalnega zemljišča, z odločbo o izdaji gradbenega dovoljenja ali z odločbo o določitvi gradbene parcele določen kot gradbena parcela ali funkcionalno zemljišče.

18Sodišče pa ugotavlja, da je zakonodajalec po izdaji zgoraj obravnavane odločbe USRS na področje odmere NUSZ še posegel. Sodišče je v svoji dosedanji praksi (npr. sodbe UPRS I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju določb 44. člena Zakona o ustavnem sodišču, ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presodilo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne "oživi" prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih USRS pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno pomeni, da z zgoraj navedeno odločbo USRS, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. V navedeni sodni praksi je sodišče tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev. Vendar pa je zakonodajalec v 58. členu Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju ZIPRS) za leti 2016 in 2017 prvič določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena ZGO-1 šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS za leti 2016 in 2017 vsebuje tudi nadaljnja zakonodaja o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS za leti 2017 in 2018, 55. člen ZIPRS za leti 2018 in 2019, 55. člen ZIPRS za leti 2020 in 2021, 55. člen ZIPRS za leti 2021 in 2022, 60. člen ZIPRS za leti 2022 in 2023 in 59. člen ZIPRS za leti 2023 in 2024.

19Ravno na podlagi 55. člena ZIPRS za leti 2018 in 2019 v povezavi z zgoraj povzetimi določbami ZSZ/84 in ZGO-1 pa je Občina Borovnica sprejela Odlok o NUSZ, ki je podlaga za odmero NUSZ v obravnavani zadevi. Iz 3. člena Odloka o NUSZ izhaja, da je zazidano stavbno zemljišče opredeljeno tako, kot to določa drugi odstavek 218. člena ZGO-1. 5. člen Odloka o NUSZ pa ureja določitev površine zazidanega stavbnega zemljišča, od katere se plačuje NUSZ. V prvem odstavku določa, da se NUSZ plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe, pri čemer določa, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti. Površina zazidanega stavbnega zemljišča za poslovni namen je v četrtem odstavku 5. člena Odloka o NUSZ določena kot neto tlorisna površina vseh prostorov posameznega stavbnega dela poslovnega namena in neto tlorisna površina vseh stavbnih delov, ki so funkcionalno povezani z njim. Z vidika predmetne zadeve sodišče izpostavlja peti odstavek 5. člena Odloka o NUSZ, ki določa, da se površina zazidanega stavbnega zemljišča za poslovni namen - zunanje poslovne površine, določijo kot tlorisne površine zemljišč na parceli objekta, ki se uporabljajo kot spremljevalne površine za opravljanje poslovne dejavnosti, med katere sodijo predvsem zunanje poslovne površine, zunanje manipulativne površine, delavnice na prostem, skladišča, športna igrišča, deponije ipd. Ob tem pa šesti odstavek 5. člena Odloka o NUSZ določa, da če se ugotovi, da se kot zunanje poslovne površine uporabljajo tudi zemljišča izven gradbene parcele objekta, se nadomestilo zanje odmeri na enak način kot za površine, ki se nahajajo znotraj gradbene parcele objekte.

20Tožnik v tožbi utemeljeno opozarja na nezakonitost ureditve plačila NUSZ za zunanje poslovne površine. Sodišče ugotavlja, da ZSZ/84 v četrtem odstavku 60. člena res določa, da lahko občinska skupščina določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno. Poleg tega, da je kasnejši zakon (lex posterior derogat legi priori), ZGO-1 v prvem odstavku 218. člena (ki velja od uveljavitve dalje in se s kasnejšimi spremembami in dopolnitvami ZGO-1 ni spreminjal) izrecno določa, da se 1. alineja prvega odstavka 56. člena ZSZ/97 (ki napotuje na uporabo določb ZST/84 v delu, ki ureja NUSZ) uporablja samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določajo naslednji odstavki 218. člena ZGO-1.¹⁵ Vendar pa ZGO-1 posebej ne ureja zunanjih (spremljevalnih) poslovnih površin, kot so vsebinsko opredeljene v petem odstavku 60. člena ZSZ/84. Sodišče zato meni, da so površine, ki presegajo fundus stavbe, sem pa sodijo tudi zunanje (spremljevalne) poslovne površine po ZSZ/84, lahko predmet odmere NUSZ iz naslova zazidanega stavbnega zemljišča le, če gre za zemljišče, ki je skladno z opredelitvijo zazidanega stavbnega zemljišča po določbah ZGO-1 (gradbena parcela oziroma funkcionalno zemljišče), izven teh okvirjev (meja) pa je odmera NUSZ iz naslova zazidanega stavbnega zemljišča v nasprotju z zakonom. To pomeni, da je (zraven fundusa stavbe) za zemljišče znotraj gradbene parcele (oziroma funkcionalnega zemljišča) predvidena odmera NUSZ iz naslova zazidanega stavbnega zemljišča ne glede na to, ali gre hkrati za zunanje (spremljevalne) poslovne površine. Po drugi strani pa za zemljišče izven meja gradbene parcele (oziroma funkcionalnega zemljišča) odmera NUSZ iz naslova zazidanega stavbnega zemljišča ni dopustna, čeprav gre za (spremljevalne) poslovne površine. Tako stališče izhaja tudi iz odločbe USRS U-I-349/04 z dne 15. 12. 2004. Sodišče sicer ugotavlja, da je upravnosodna praksa na tem področju različna,¹⁶ vendar meni, da je potrebno slediti sodni praksi, ki temelji na upoštevanju prvega odstavka 218. člena ZGO-1, ki na uporabo določb ZSZ/84, ko gre za opredelitev zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča, napotuje le, če ne nasprotujejo določbam ZGO-1.

21Kadar sodišče meni, da podzakonski predpis, ki bi ga moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, tega akta ne sme uporabiti (exceptio illegalis), saj je vezano na ustavo in zakon (25. člen Ustave Republike Slovenije). Sodišče ugotavlja, da Odlok o NUSZ v 3. členu opredeljuje zazidano stavbno zemljišče skladno z določbami ZGO-1, vendar pa ureditev zazidanega stavbnega zemljišča v petem odstavku v povezavi s šestim odstavkom 5. člena Odloka o NUSZ zakonski opredelitvi zazidanega stavbnega zemljišča nasprotuje, v kolikor se nanaša na zunanje poslovne površine zunaj gradbene parcele (funkcionalnega zemljišča). Čeprav se prvostopna in drugostopna odločba ne ukvarjata z vprašanjem obstoja in obsega morebitne gradbene parcele, pa to za presojo tožbe ni ključno. Okoliščine konkretnega primera namreč kažejo, da se odmera NUSZ nanaša na sončno elektrarno, ki se nahaja na strehi stavbe, torej v okviru njenega fundusa. Površina parcel, na katerih stavba stoji, se nedvomno šteje kot zazidano stavbno zemljišče, vprašanje pa je, ali obstaja materialnopravna podlaga za odmero NUSZ iz naslova zazidanega stavbnega zemljišča glede sončne elektrarne, ki se nahaja na strehi stavbe. Sodišče soglaša s tožencem, da sončna elektrarna ni sestavni del strehe oziroma stavbe, vendar pa navedeno dejstvo samo po sebi še ne pomeni, da je lahko sončna elektrarna samostojni vir obdavčitve oziroma odmere NUSZ.

22Uporaba 218. člena ZGO-1 namreč pomeni, da se kot zazidano stavbno zemljišče lahko obravnavajo deli zemljiške parcele, na katerih stoji stavba ali gradbeno gradbeno inženirski objekti (fundus), površine zemljišč, na katerih ni stavb oziroma gradbeno inženirskih objektov in na katerih se opravlja poslovna dejavnost, pa pod pogojem, da izpolnjujejo v tej določbi določen pogoj, to je, da gre za gradbeno parcelo ali funkcionalno zemljišče stavbe. Kaj vse je (zahteven, nezahteven, enostaven ter gradbeno inženirski) objekt, je določal ZGO-1, v času izdaje izpodbijane odločbe pa GZ in na njegovi podlagi sprejeta Uredba o razvrščanju objektov. Tožnik zatrjuje, da je konkretna sončna elektrarna naprava po Uredbi o manjših napravah za proizvodnjo električne energije, za katero ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja. Po oceni sodišča pa je ključna opredelitev konkretne elektrarne z vidika gradbenih predpisov. Izpodbijana odločba skupaj z drugostopno odločbo nima razlogov o tem, ali se v skladu s pravnimi predpisi konkretna sončna elektrarna lahko šteje kot objekt, vendar pa, kot izhaja iz drugostopne odločbe, odmera NUSZ ne temelji na opredelitvi sončne elektrarne kot objekta (toženec sončno elektrarno opredeli kot napravo). Toženec namreč odmero NUSZ utemeljuje na tem, da pri sončni elektrarni ne gre za sestavni del ali pritiklino stavbe, zato se obravnava kot zunanja poslovna površina. S tega vidika sodišče šteje kot nesporno dejstvo med strankama, da sončna elektrarna ni objekt po gradbenih predpisih.

23ZGO-1 ne ureja zunanjih poslovnih površin kot posebne kategorije zazidanega stavbnega zemljišča. Določitev zunanjih poslovnih površin kot zazidanega stavbnega zemljišča v občinskih odlokih ima podlago v petem odstavku 60. člena ZSZ/84, vendar, kot je pojasnjeno, ta določba nasprotuje ureditvi zazidanega stavbnega zemljišča v ZGO-1, v kolikor ne gre za zemljišče, ki je del gradbene parcele. Iz tega razloga je potrebno odkloniti uporabo določb petega in šestega odstavka Odloka o NUSZ glede določitve zunanje poslovne površine kot podlage za odmero nadomestila za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča, saj nasprotujeta ureditvi zazidanega stavbnega zemljišča v ZGO-1. Četudi bi šlo za zakonsko skladni določbi, pa jih je toženec po oceni sodišča nepravilno uporabil. Sončna elektrarna v konkretni zadevi namreč ne ustreza definiciji zunanje poslovne površine, na katero se opira toženec. Bistvo zunanje poslovne površine, kot jo opredeljuje peti odstavek 5. člena Odloka o NUSZ, je v tem, da gre za tlorisno projekcijo površine zemljišč na parceli objekta in da se to zemljišče uporablja kot spremljevalna površina za opravljanje poslovne dejavnosti. Sodišče to določbo razume tako, da je zunanja poslovna površina povezana s stavbo (objektom), ki se uporablja za poslovne namene, na način, da služi kot spremljevalna površina poslovni dejavnosti. Konkretnega dejanskega stanu po prepričanju sodišča ni mogoče subsumirati pod citirano pravno normo. Dejanske ugotovitve toženca ne dajejo podlage za zaključek, da gre bodisi pri strehi bodisi pri sončnih panelih za površine (zemljišče), ki služijo kot spremljevalne površine poslovni dejavnosti (poslovnemu namenu) stavb na istih parcelah. Ugotovitve toženca odkazujejo na zaključek, da med stavbami in sončno elektrarno v konkretni zadevi ne obstoji povezava, kot jo za opredelitev zunanje poslovne površine določa peti odstavek 5. člena Odloka o NUSZ. Poleg tega je po citiranih določilih Odloka o NUSZ lahko zunanja poslovna površina zgolj zemljišče (tako izhaja tudi iz petega odstavka 60. člena ZSZ/84), namenjeno poslovni dejavnosti, kakršno primeroma našteva peti odstavek 5. člena Odloka o NUSZ (parkirišče, skladišče delavnica na prostem, deponija, igrišče...). Gre torej za (pohodno) površino zemljiških parcel, na kateri se odvijajo s poslovno dejavnostjo povezane aktivnosti, toženec sam pa sončno elektrarno opredeli kot napravo, ki se ne nahaja na zemljišču, temveč na strehi stavbe, streha pa prav tako ne ustreza opredelitvi zunanje poslovne površine. Subsumcija sončne naprave, postavljene na streho objekta, pod zunanjo poslovno površino je zato po oceni sodišča materialnopravno napačna.

24Podan je izpodbojni razlog po 1. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1, saj ZGO-1, ZSZ/84 in Odlok o NUSZ niso bili pravilno uporabljeni. Sodišče je zato na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijan upravni akt odpravilo in na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek, saj pogoji za zavrnitev tožbe, določeni v drugem odstavku 63. člena ZUS-1, niso podani. V ponovnem odločanju mora organ upoštevati pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, zlasti 5. člena Odloka o NUSZ, in ponovno presoditi, ali v konkretnem primeru obstoji materialnopravna podlaga za odmero NUSZ iz naslova uporabe sončne elektrarne, ki se nahaja na strehi stavbe.

K II. točki izreka

25Tožnik zahteva povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je odločilo, da mora toženec v skladu z drugim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožniku povrniti stroške postopka. Na podlagi četrtega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče tožniku prisodilo ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena po sodnici posameznici izven glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik. Prisojeni znesek stroškov mora tožniku povrniti toženec v roku 15 dni, šteto od dne, ko mu je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Uradni list SRS št. 18/1984.
² Uradni list RS št. 110/2002.
³ Uradni list RS št. 81/2019.
⁴ Uradni list RS št. 37/18.
⁵ Uradni list RS št. 14/20.
⁶ Uradni list RS št. 18/13.
⁷ Uradni list RS št. 110/02.
⁸ Uradni list RS št. 44/97.
⁹ Uradni list RS št. 33/07.
¹⁰ Uradni list RS št. 61/17. ZUreP-2 je veljal od 17. 11. 2017 do 30. 12. 2021, uporabljal pa se je od 1. 6. 2018 do 31. 5. 2022.
¹¹ Ob uveljavitvi ZGO-1 je bila gradbena parcela opredeljena v 6.2 točki prvega odstavka 2. člena kot zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu. Ta točka je s kasnejšimi spremembami in dopolnitvami zakona črtana.
¹² Uradni list RS št. 47/04.
¹³ Uradni list RS št. 126/07.
¹⁴ ZGO-1B se je začel uporabljati 15. 4. 2008.
¹⁵ Tudi ZUreP-1, ki je tako kot ZGO-1 začel veljati 1. 1. 2003, je v 180. členu določal, da se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča do posebne zakonske ureditve plačuje po predpisih, veljavnih na dan uveljavitve tega zakona, pri čemer se določbe 1. alinee 56. člena ZSZ/97 uporabljajo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. Isto določilo je še določalo, da se za stavbno zemljišče po tem zakonu šteje gradbena parcela po predpisih o graditvi objektov.
¹⁶ Odločbi USRS U-I-349/04 z dne 15. 12. 2004 sledijo sodbe UPRS I U 1142/2015 z dne 12. 5. 2016, I U 1143/2015 z dne 12. 5. 2016, I U 972/2019-10 z dne 14. 7. 2020, I U 1693/2020-10 z dne 14. 7. 2022. Druga sodna praksa, npr. sodba I U 986/2019-9 z dne 24. 9. 2020, I U 427/2020-25 z dne 1. 12. 2022, I U 178/2020-13 z dne 21. 9. 2021 in druge, napotuje na hkratno uporabo določb 218. in 218.b člena ZGO-1 in 60. člena ZSZ/84.