UPRS Sodba II U 270/2022-17

I. Tožbi se ugodi. Odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4224-1806/2020-002012-21-120-19 z dne 18. 5. 2020 in odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4224-1595/2021-001999-21-120-19 z dne 10. 5. 2021 se odpravita in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka tega roka dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ, FURS) je z uvodoma navedeno odločbo z dne 18. 5. 2020 tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za zemljišča v občini Radlje ob Dravi za leto 2020 v skupni višini 7.774,56 EUR in z uvodoma navedeno odločbo z dne 10. 5. 2021 za zemljišče v občini Radlje ob Dravi za leto 2021 v višini 10.503,72 EUR. V obrazložitvi se prvostopenjski organ sklicuje na določbe 58. in 62. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) ter na določbe Odloka o ureditvi nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v občini Radlje ob Dravi (MUV št. 18/2019 - v nadaljevanju Odlok), ki se je pri odmeri NUSZ za leto 2021 uporabil v dopolnjeni oziroma spremenjeni vsebini (MUV št. 34/2020).

2Po pritožbi tožeče stranke je Ministrstvo za finance (v nadaljevanju drugostopenjski organ ali tožena stranka) zavrnilo pritožbo zoper izpodbijano odločbo z dne 18. 5. 2020 za uporabo NUSZ na območju Občine Radlje ob Dravi za leto 2020 in izpodbijano odločbo z dne 10. 5. 2021 o odmeri NUSZ na območju Občine Radlje ob Dravi za leto 2021. Drugostopenjski organ v svojih odločbah pojasni, da izpodbijane odločbe temeljijo na določilih občinskega odloka, po katerem se v skladu z 58. členom ZSZ/84 plačuje NUSZ. V skladu s 1. alinejo 56. člena ZSZ/84, kakor tudi po uveljavitvi Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) z dne 1. 1. 2003 se uporabljajo v zvezi z odmero NUSZ kot veljavne določbe VI. Poglavja o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča ZSZ/84. ZUreP-1 je v 180. členu tudi določal, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov.

3Drugostopenjski organ navaja, da je sicer pritrditi pritožniku, da kartografski del odloka ni bil objavljen v Medobčinskem uradnem vestniku (v nadaljevanju v MUV), vendar pa je bil objavljen na spletnih straneh občine, kar po mnenju drugostopenjskega organa zadosti pogoju po javni objavi. Občina je v mnenju z dne 29. 1. 2021 navedla, da ima tekstualni in kartografski del Odloka objavljenega na spletni strani, na vpogled pa so tudi na sedežu občine.

4Glede parcel z ID znakom ... je tožena stranka pojasnila, da Odlok v četrtem odstavku 3. člena določa, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita in pokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem, manipulativne površine, na katerih se opravlja gospodarska dejavnost, gostinski vrtovi, površine za obratovanje bencinskih servisov in druge površine, namenjene opravljanju poslovnih dejavnosti. Občinska evidenca podatkov za odmero NUSZ se je uskladila s podatki iz uradnih evidenc (zemljiškega katastra, katastra stavb in registra nepremičnin). V zvezi z s pritožbenimi navedbami o vrednotenju dejavnosti B, Č in D v 1., 3. in 4. območju, določenem v 12. členu Odloka je občina pojasnila, da Odlok v 8. členu povzema merila iz 61. člena ZSZ, pri tem pa merilo, ki je v citirani določbi ZSZ opredeljeno kot "lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča" opredeljuje z dvema meriloma, in sicer lega stavbnega zemljišča in vrsta dejavnosti oziroma namen uporabe stavbnega zemljišča. Občina poudarja, da je imela izveden nadzor zakonitosti nad celotno vsebino Odloka s strani Ministrstva za okolje in prostor in je v celoti sledila zahtevam po odpravi ugotovljenih neskladnosti določil Odloka.

5V zvezi s pritožbenim očitkom glede točkovanja dejavnosti B, Č in D v območju 1., 3. in 4. pa občina pojasnjuje, da je ministrstvo v svojem pozivu že samo navedlo, da takšno točkovanje ni v nasprotju s predpisi, ki urejajo NUSZ in je v popolni pristojnosti občine. Na pritožbene navedbe, da Odlok nima kriterijev za oprostitve, ki jih določa 9. člen Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij (v nadaljevanju Dogovor), na katerih se plačuje NUSZ in meril za odmero tega nadomestila, konkretizira pa jih 8. člen, občina pojasni, da je bilo pritožniku odmerjeno NUSZ na podlagi veljavnega Odloka. V skladu s sodno prakso okoliščine, ki stranki onemogočajo nemoteno uporabo stavbnega zemljišča, ne vplivajo na odmero NUSZ. V zvezi z nezakonitostjo sprejemanja Odloka občina pojasni, da je bil predmetni Odlok obravnavan in sprejet v letu 2019. Zoper sklep o nedovolitvi referenduma o Odloku je bila vložena tožba na Upravno sodišče, ki pa je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (sodba II U 495/2019). Z mnenjem občine je bil seznanjen tudi pritožnik, ki se je odzval z dopisom z dne 19. 2. 2021, v katerem se ne strinja z mnenjem občine in v celoti vztraja pri pritožbenih navedbah, navaja pa, da kartografski del ni bil objavljen, pa bi moral biti.

Tožbene navedbe

6Tožeča stranka je zoper obe izpodbijani odločbi vložila tožbo v upravnem sporu in kot je že v pritožbi, tudi v tožbi izpodbija prvostopenjske odločbe iz razloga glede na 7. člen Odloka, na katerih naj bi bile prikazane meje območij iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 7. člena Odloka, niso bile objavljene, pa bi kot sestavni del Odloka morale biti. Zaradi tega lege objektov in zemljišč, za katere je bil z izpodbijanima odločbama tožniku odmerjen NUSZ za leti 2020 in 2021, ter tudi namembnosti in smotrne izkoriščenosti uporabe stavbnega zemljišča, opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami individualne rabe ter skupne rabe ni mogoče preveriti. Tožnik nadalje navaja, da njegova zemljišča, za katera mu je bil z izpodbijano odločbo odmerjen NUSZ za leti 2020 in 2021, ne ležijo na območjih, kot jih je uporabil davčni organ pri odmeri NUSZ v zvezi z določbami 7. in 12. člena Odloka. Tožnik je navedel, da je v podobni zadevi odločalo že tudi Upravno sodišče, in sicer v sodbi I U 1021/2014 z dne 11. 9. 2014, ko je navedlo, da če vlogo zamejevanja nekega območja prevzema pregledna karta z zarisom območja in njegovih meja, ta s tem dopolnjuje tekst občinskega predpisa in s tem postane njegov nujni sestavni del, kot tak pa bi moral biti objavljen, kar smiselno tudi potrjuje sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 331/2013 z dne 7. 10. 2015. Ker torej karte iz tretjega odstavka 7. člena Odloka, na katerih naj bi bile prikazane meje območij iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 7. člena Odloka, niso niti ustrezno niti uradno objavljene, te ne morejo veljati, območja pa so v izpodbijani odločbi uporabljena napačno oziroma o tem odločilnem dejstvu v izpodbijani odločbi ni najti ustreznih razlogov, ki temeljijo na obveznem predpisu, torej Odloku.

7Navedenega ne spremeni dejstvo, da davčni organ navaja, da je podatke za odmero NUSZ, kot so navedeni v izreku izpodbijanih odločb, prejel od Občine Radlje ob Dravi in da so ti podatki del evidence, ki jo vodi Občina Radlje ob Dravi, ki da je za zbiranje in urejanje teh podatkov tudi pristojna. Prav tako tega ne spremeni dejstvo kot ga navaja drugostopenjski davčni organ, in sicer, da je prvostopenjski organ zaprosil za pojasnilo Občino Radlje ob Dravi, ki je s tem v zvezi podala mnenje z dne 29. 1. 2021 in 6. 7. 2021, v katerih občina navaja, da ima tekstualni in kartografski del Odloka objavljena na svoji spletni strani in na vpogled na sedežu občine. Z mnenjem občine je bil tožnik seznanjen in se je nanj odzval z vlogo z dne 19. 2. 2021, v kateri se ni strinjal z mnenjem občine in je v celoti vztrajal pri pritožbenih navedbah, da kartografski del, ki ni bil objavljen, pa bi moral biti, ne velja, opisno določanje naselij, v kolikor ni povsod enoznačno, pa ni ustrezno.

8Pritožbeni organ je odklonil tudi pristojnost glede presoje zakonitosti in ustavnosti Odloka in navedel, da ni pristojen za ocenjevanje ali je določen občinski predpis v skladu z zakonom oziroma Ustavo RS, in da sta tako prvostopni kot drugostopni organ vezana na to načelo in morata uporabiti veljavni Odlok v besedilu, kakor je bilo sprejeto s strani Občinskega sveta občine in objavljeno v Medobčinskem uradnem vestniku št. 18/19. O predlogu Odloka, preden je bil ta s strani župana Občine Radlje ob Dravi kot predlagatelja predložen Občinskemu svetu v proceduro sprejemanja, namreč ni bila opravljena obvezna javna razprava, ki bi trajala 30 do 60 dni, in ki bi jo bilo potrebno opraviti pred predložitvijo predloga Odloka občinskemu svetu kot to predvideva 75.a člen Poslovnika Občinskega sveta Občine Radlje ob Dravi. Tožnik meni, da mu je bila s tem huje kršena pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave RS, kar sicer izhaja iz navedenih poslovniških določb 75.a člena Poslovnika Občinskega sveta Občine Radlje ob Dravi in iz določb 2. člena Dodatnega protokola k Evropski listini lokalne samouprave o pravici do sodelovanja pri vprašanjih lokalnih oblasti, ki ga je ratificiral Državni zbor RS z Zakonom o ratifikaciji Dodatnega protokola k Evropski listini lokalne samouprave o pravici do sodelovanja pri vprašanjih lokalne oblasti. Ob vpogledu na spletno stran občine se izkaže, da ima ta objavljene javne razpise in natečaje ter tudi rubriko Sodelovanje javnosti pri pripravi in sprejemanju občinskih predpisov, kjer je izrecno navedeno, da bo občinskemu svetu priloženo poročilo o sodelovanju javnosti v postopku oblikovanja osnutka občinskega predpisa, kjer pa predmetnega Odloka ni najti. Tožnik meni, da je v fazi sprejemanja sprememb in dopolnitev Odloka prišlo do hujše kršitve glede sprejemanja vsebin, sprememb in dopolnitev Odloka, saj občinski svet ni glasoval o amandmaju članov občinskega sveta iz vrst Slovenske demokratske stranke, da se višina NUSZ za leto 2020 zniža, pa čeprav je bil takšen predlog vložen pravočasno in pravilno in bi občinski svet moral o tem odločati, saj bi župan kot predsedujoči občinskemu svetu razpravo in odločanje o tem amandmaju za znižanje NUSZ v letu 2020 moral občinskemu svetu vsaj omogočiti, pa tega ni storil.

9Nadalje tožnik navaja, da Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Radlje ob Dravi (MUV št. 34/2020), ki spreminja prejšnji 23. člen Odloka in na novo določa vrednost točke za izračun NUSZ, ni bil objavljen v letu 2020, saj MUV št. 34/2020, ki sicer nosi datum 30. 12. 2020 do 31. 12. 2020 fizično sploh ni bil izdan, to pa v fizični obliki še ne vsaj do 5. 1. 2021, prav tako pa Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Radlje ob Dravi ni bil objavljen na spletni strani še niti 31. 12. 2020. Na podlagi nezakonitega in neustavnega Odloka pa odmera NUSZ ni dopustna in je torej potrebno glede odmere uporabiti prejšnji predpis, to je Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Radlje ob Dravi (MUV št. 27/16).

10Tožnik tudi navaja, da ni pogojev, da se mu NUSZ odmeri za zemljišče z ID oznako ... kot da so te zunanje poslovne površine, temveč gre za pripadajoče zemljišče k stavbi, ki na tem zemljišču stojijo in se to zemljišče torej obravnava po drugem odstavku 2. člena Odloka. Zato je potrebno zemljišče z ID oznako ... obravnavati kot pripadajoče zemljišče k stavbam, ki na tem zemljišču stojijo in se to zemljišče torej obravnava po drugem odstavku 2. člena Odloka, ne pa po njegovem 3. členu. V Odloku pa po mnenju tožnika tudi niso pravilno upoštevana merila iz Dogovora, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in meril za odmero tega nadomestila, na katerega napotuje 61. člen ZSZ-84. Ta merila določajo obvezna merila za opredeljevanje območij, na katerih občine s svojimi odloki uvedejo plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in enotna merila, na podlagi občine določijo višino nadomestila neposrednim uporabnikom stavbnih zemljišč. Niti ni iz Odloka razvidno, kako so upoštevana merila iz 6. člena Dogovora, ki določa, da se pri ugotavljanju lege in namembnosti stavbnega zemljišča ter njegove smotrne uporabe upošteva pri legi zemljišča oddaljenost zemljišča od ožjega mestnega centra oziroma od drugega oskrbovanega središča in konfiguracijo območja, pri namembnosti zemljišča opredelitev namena po srednjeročnem družbenem planu občine ter po zazidalnim ali ureditvenem načrtu, neskladnost obstoječega namena s predvidenim namenom po prejšnji alineji, pri smotrni uporabi zemljišča gostoto zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po zazidalnem ali ureditvenem načrtu. Prav tako so dejavnosti pod B, Č in D, kot rečeno, povsem izenačene po celotni občini, pa je ponovno povsem nerazumno.

11Glede nedopustnega razlikovanja zavezancev glede kršitve načela enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave RS, ker gre za normativno različnost v obremenitvi posameznih zavezancev, ki mora biti v razumnem sorazmerju z različnostjo dejanskih položajev, zavezanec sklepno poudarja še, da je Ministrstvo za okolje in prostor v postopku nadzora zakonitosti glede zadevnega Odloka občino z dopisom z dne 9. 4. 2020 smiselno enako, kot navaja zavezanec, opozorilo, da ker gre za enako točkovanje dejavnosti v različnih območjih, velja razmislek, ali imajo dejavnosti B, Č in D resnično enake pogoje v različnih območjih ter da bi bilo smiselno razmisliti o razlikovanju pri dejavnostih B, Č in D med posameznimi območji na podlagi kriterija lege zemljišča. Ker morajo posamični akti in dejanja državnih organov, lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu, se določbe Odloka na podlagi katerih je bil tožniku odmerjen NUSZ za leti 2020 in 2021 ne smejo uporabljati. Zato je treba tožbi ugoditi in izpodbijani odločbi odpraviti v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in jo po tretjem in četrtem odstavku istega člena vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, ki bo moral izdati ustrezen upravni akt, sledeč pravnemu mnenju sodišča ter na podlagi zadnjega zakonitega občinskega predpisa, to je Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Radlje ob Dravi (MUV št. 27/16).

12Na podlagi navedenega tožnik predlaga, da sodišče po opravljeni javni glavni obravnavi izpodbijani odločbi odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek in priglaša stroške postopka.

Navedbe iz odgovora na tožbo

13V odgovoru na tožbo tožena stranka v celoti prereka tožbene navedbe tožeče stranke in vztraja pri razlogih obrazložitev prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Pritrdi tožeči stranki, da kartografski del odloka ni bil objavljen v MUV, vendar je bil objavljen na spletni strani občine, kar po mnenju drugostopenjskega organa zadosti pogoju po javni objavi. Z objavo na spletni strani občine sta tako besedilni kot kartografski del Odloka javno dostopna in na voljo na vpogled vsej javnosti. Ne glede na to pa je po mnenju tožene stranke besedilni del določitve območij takšen, da lahko brez dvoma uvrstimo tožnikove nepremičnine v 1. območje po drugem odstavku 7. člena Odloka. Po vpogledu v podatke Geodetske uprave Republike Slovenije (podatki Registra nepremičnin grafični prikaz) je tožena stranka ugotovila, da se tožnikovi objekti in zemljišča nahajajo v 1. območju iz drugega odstavka 7. člena Odloka.

14V zvezi s postopkom sprejemanja in objave Odloka tožena stranka pojasnjuje, da ni pristojna za ugotavljanje ali je postopek sprejemanja in objave odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v posamezni občini zakonit. Prav tako je tožena stranka izčrpno obrazložila vezanost na načelo zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in zakaj v konkretnem primeru ni presojala skladnosti Odloka z zakonom oziroma Ustavo RS.

15V zvezi z zemljiščem z ID oznako ... se tožena stranka sklicuje na četrti odstavek 3. člena Odloka. Glede oprostitev, ki naj jih občina v Odloku ne bi upoštevala, tožena stranka pojasnjuje, da Dogovor določa, da občina lahko določi določene oprostitve, ne pa da to mora storiti, kar je pojasnila že občina. V zvezi s točkovanjem dejavnosti B, Č in D v 1., 3. in 4. območju ministrstvo v istem dokumentu navaja, da takšno točkovanje ni v nasprotju s predpisi.

16V pripravljalni vlogi tožena stranka še navaja, da je občina v 12. členu Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Radlje ob Dravi (MUV št. 18/19) določila enake točke za dejavnosti B, Č in D v 1., 3. in 4. območju, kar je po mnenju tožnika nedopustno, saj gospodarske dejavnosti po B nimajo enakih pogojev v različnih območjih oziroma tožnik nima enakih pogojev kot zavezanci, ki se nahajajo v drugih območjih oziroma nima enakih pogojev kot zavezanci na območju strnjenega dela naselja Radlje ob Dravi, na območju obratno industrijske cone Radlje in območje poslovne cone na Spodnje Vižingi, s čimer se zavezanci nedopustno razlikujejo oziroma je s tem kršeno ustavno načelo enakosti, saj gre za normativno različnost v obremenitvi posameznih zavezancev, ki mora biti v razumnem sorazmerju z različnostjo dejanskih položajev. Kot izhaja iz izseka iz grafičnega dela izvedbenega dela OPN, karta št. 3 Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev, je sestavni del obrtno industrijske cone Radlje tudi območje v lasti tožnika. Vse tri enote, ki sestavljajo 1. območje, se glede na konfiguracijo terena nahajajo na ravnem terenu ravnice Dravske doline. 2. območje obsega enoto s specifičnimi značilnostmi v vzhodnem delu občine, v 3. območju pa sta razvrščeni naselji Vuhred in Remšnik, ki sta v omrežju naselij glede na funkcijo in pomen opredeljeni kot oskrbni središči. Svojemu zaledju oziroma gravitacijskemu območju nudita osnovno oskrbo in storitve. Merilo "vrsta dejavnosti oziroma namen uporabe stavbnega zemljišča" je obravnavano v 11. in 12. členu Odloka. Pri tem merila, kot ga opisuje Dogovor ni bilo mogoče implementirati, saj je srednjeročni družbeni plan občine v skladu z določili 96. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) s sprejetjem OPN v letu 2016 prenehal veljati. Merilo je zato oblikovano s smiselnim upoštevanjem Dogovora tako, da so vrste dejavnosti oziroma namen uporabe v 11. členu Odloka razvrščeni v smiselne skupine od A do E glede na dopustne dejavnosti in objekte, ki so možni v posameznih enotah urejanja prostora po OPN oziroma glede na dejanski namen uporabe konkretnega objekta, v 12. členu pa so skupine po namenu uporabe glede na lego stavbnega zemljišča ustrezno točkovane.

17V zvezi s tožbenimi navedbami tožnika, da nima enakih pogojev kot zavezanci, ki se nahajajo v drugih območjih oziroma nima enakih pogojev kot zavezanci na območju strnjenega dela naselja Radlje ob Dravi, na območju obrtno industrijske cone Radlje in območje poslovne cona na spodnji Vižingi, zaradi česar se med zavezanci nedopustno razlikuje oziroma je s tem kršeno ustavno načelo enakosti, občina dodaja, da gre zgolj za pavšalne navedbe tožnika, saj slednji ne navaja, kateri pogoji se glede na druge zavezance razlikujejo in za kakšne razlike dejansko gre. Glede na zatrjevanje tožnika, da so njegova stavbna zemljišča razvrščena v skupino B in se nahajajo v 1. območju po Odloku, zaradi česar so točkovane s 600 točkami na m2, pri čemer meni, da istovrstne oziroma primerljive nepremičnine v 3. in 4. območju ne bi smele imeti enakega števila točk. V kolikor je navedbe tožnika razumeti na način, da bi morale biti točke v 3. in 4. območju nižje, občina v zvezi s tem še dodaja, da tudi, če bi se število točk na m2 v 3. in 4. območju znižalo, to ne bi vplivalo na število točk na m2 nepremičnin, ki so v lasti tožnika. V obravnavani zadevi poleg vsega navedenega in povzetega tožena stranka še dodaja, da je Ministrstvo za okolje in prostor pregledalo Spremembe in dopolnitve Odloka NUSZ 2020 in ugotovilo, da je občina z njim odpravila očitane nepravilnosti posameznih določil Odloka NUSZ 2019, kot izhaja iz dopisa z dne 21. 4. 2021.

Glavna obravnava

18Sodišče je v skladu z določili ZUS-1 in 22. ter 23. členom Ustave RS izvedlo glavno obravnavo, do katere imajo stranke pravico, saj se šele pred sodiščem srečajo v enakopravnem položaju. Izvedba glavne obravnave zagotavlja pravico do učinkovitega sodnega pravnega varstva pravic, med katerimi je tudi pravica do poštenega postopka, kar ustreza tudi 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju EKČP) in 47. členu Listine EU o temeljnih pravicah. Sodišče je zato v zadevi odločilo po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1).

19O trditvah strank je sodišče izvedlo dokaz z vpogledom v izpodbijani odločbi z dne 18. 5. 2020 in z dne 10. 5. 2021 (dokaz A2 in A4), v odločbi druge stopnje z dne 13. 7. 2022 (dokaz A3 in A5), v elektronsko korespondenco z izdajateljem Medobčinskega uradnega vestnika z dne 31. 12. 2020 in 5. 1. 2022 (dokaz A6), v dodatno pojasnilo Občine Radlje ob Dravi št. 422-0001/2020 z dne 21. 10. 2024 (dokaz B1), v dopis Ministrstva za okolje in prostor št. 35016-15/2017-2550-54 z dne 21. 4. 2021 (dokaz B2), pojasnilo k pritožbi zavezanca A., d.o.o. Občine Radlje ob Dravi z dne 29. 1. 2020, odgovor zavezanca z dne 19. 2. 2021 in vse listine, ki se nahajajo v upravnem in sodnem spisu ter zaslišalo tožnika.

Sodna presoja

K I. točki izreka:

20Tožba je utemeljena.

21Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹ Pri tem se skladno z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) vprašanje formalne in materialne zakonitosti odločbe presoja po pravnem in dejanskem stanju ob izdaji odločbe, s katero je bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke, to je praviloma prvostopenjska odločba, torej na podlagi takrat veljavnih predpisov in pred izdajo odločbe ugotovljenih dejstev in okoliščin (138. člen ZUP).

22V obravnavani zadevi sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe o odmeri nadomestila za stavbno zemljišče za leto 2020 in 2021 za zemljišča tožnika v Občini Radlje ob Dravi.

23Sodišče uvodoma pojasnjuje, da se na podlagi odločbe Ustavnega sodišča U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 (s katero je bil razveljavljen Zakon o davku na nepremičnine) ZSZ/84 oziroma VI. poglavje tega predpisa ter občinski odloki izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84 in določbe 218, 218.a, 218.b, 218.c, 218.č in 218.d člena ZGO-1, do nove zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, uporabljajo kot materialnopravna podlaga pri odmeri nadomestila za stavbno zemljišče.

24Zavezanec za plačilo nadomestila za stavbno zemljišče plačuje omenjeno nadomestilo na podlagi odločbe, ki mu jo izda davčni organ po kraju, kjer leži nepremičnina (403. člen Zakona o davčnem postopku, v nadaljevanju ZDavP-2). Podlaga za odmero sta občinski odlok ter vrednost točke, ki veljata na dan 1. januarja v letu, za katero se odmerja nadomestilo, podatke, potrebne za odmero nadomestila, pa davčnemu organu posreduje občina (404. člen ZDavP-2). Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča se plačuje za leto vnaprej, zavezanec pa ga plačuje v obrokih, kot to velja za odmero davka od premoženja, razen če občinski odlok ne določa drugače (405. člen ZDavP-2).

25Višina nadomestila za stavbno zemljišče se v konkretnem primeru določi na podlagi meril Odloka o nadomestili za uporabi stavbnega zemljišča v Občini Radlje ob Dravi (v nadaljevanju Odlok). Nadomestilo za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča se plačuje na celotnem območju občine Radlje ob Dravi. Območje občine je razdeljeno na štiri območja, katerih meje so prikazane na kartah, ki so sestavni del Odloka (7. člen Odloka).

26Nesporno med strankami je, da je Odlok objavljen v Medobčinskem uradnem vestniku (v nadaljevanju MUV, št. 18/19), medtem ko kartografski del ni bil objavljen v MUV, kar bi moral biti kot sestavni del Odloka, temveč na spletnih straneh občine. Sodišče se ne strinja s stališčem tožene stranke, da takšen način objave kartografskega dela zadosti pogoju po javni objavi. Glede na dejstvo, da je kartografski del sestavni del Odloka, mora biti objavljen na način kot je objavljen Odlok, kot tudi izhaja že iz besedilo tretjega (3) odstavka Odloka, da so meje območij prikazane na kartah, ki so sestavni del Odloka.

27Sodišče se strinja z tožnikom, da karte iz tretjega odstavka 7. člena Odloka, na katerih naj bi bile prikazane meje iz prve, druge in tretje točke prvega odstavka Odloka, niso ustrezno niti uradno objavljene in tako ne veljajo. S tem je kršena določba drugega odstavka 154. člena Ustave RS, ki določa, da se predpisi lokalnih skupnosti objavijo v uradnem glasilu, ki ga te same določijo.² Že iz navedenega razloga je tožba utemeljena.

28Ne glede na navedeno sodišče v zvezi s tožbenimi navedbami, da je treba odmeriti nadomestilo za stavbno zemljišče, nepremičnino z ID oznako ... (gre za pripadajoče zemljišče k stavbam, ki na tem zemljišču stojijo in se to zemljišče obravnava in ne kot da so te zunanje površine) po drugem odstavku 2. člena Odloka, ugotavlja, da je občina v "Pojasnilu k pritožbi tožnika" z dne 29. 1. 2020 zoper izpodbijano odločbo za odmeri nadomestila za stavbno zemljišče za leto 2020 pojasnila, da je občinsko evidenco podatkov za odmerilo nadomestilo za stavbno zemljišče uskladila s podatki iz uradnih evidenc.

29Občina za namene nadomestila za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča brezplačno pridobi podatke katastra stavb, pri tem pa mora uporabiti podatke, ki so vpisani v kataster stavb kot katastrski ali registrski podatki v skladu predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, lahko pa uporabi tudi podatke katastra stavb, ki so prevzeti iz drugih evidenc (prvi odstavek 218c. člena ZGO-1). Po določbi prvega odstavka 96. člena ZEN je Register nepremičnin (v nadaljevnaju REN) večnamenska zbirka podatkov o nepremičninah na območju Republike Slovenije, ki se vzpostavi in vodi zaradi zagotavljanja podatkov, ki odražajo dejansko stanje nepremičnin v naravi. V REN se evidentirajo podatki, določeni v prvem odstavku 98. člena, med drugim tudi dejanska raba nepremičnine (8. točka prvega odstavka 98. člena ZEN), pa tudi lastnik, uporabnik ali najemnik nepremičnine (2., 3. in 4. točka prvega odstavka 98. člena ZEN). V REN se povzemajo podatki iz zemljiškega katastra, katastra stavb, zemljiške knjige, registra prostorskih enot, centralnega registra prebivalstva, poslovnega registra Slovenije, iz zbirk podatkov lokalnih skupnosti ter iz javnih in drugih zbirk podatkov (100. člen ZEN). V katastru stavb se med drugim evidentira tudi dejanska raba stavb (6. točka prvega odstavka 73. člena ZEN), ki jo je pri odmeri nadomestila dolžan upoštevati tudi finančni organ.

30Občina v dopisu z dne 29. 1. 2020 pojasni, da je izvedla javno razgrnitev podatkov, ki je trajala v času od 28. 2. 2019 do 20. 3. 2019, tožnik pa ni dal pripomb. Prav tako naj bi občina seznanila tožnika z dopisom z dne 20. 2. 2019 s prikazom zunanjih poslovnih površin. Tožnik zatrjuje, da tega dopisa ni prejel, kar tudi ni razvidno iz upravnega spisa (ni povratnice). Ne glede na navedeno, tudi, če bi tožnik prejel navedeni dopis, pa občina v svojem pojasnilu, niti v izpodbijanih odločbah ni utemeljila kakšni so podatki iz uradnih evidenc (REN) ter njihova primerjava z dejanskim stanjem, na tak način, da bi sodišče to lahko preizkusilo. Občina namreč mora za odmero NUSZ uporabiti podatke, ki so vpisani v kataster stavb kot katastrski ali registrski podatki v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin in nato uporabiti vrednost točke. Z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka (MUV, št. 34/2020), je bila spremenjena vrednost točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki se določi tako, da se stavbno zemljišče točkuje po določenih merilih Odloka (22. člen).

31V 8. členu Odloka so povzeta merila iz 61. člena ZSZ/84. Ustavno sodišče v odločbi U-I-43/98 z dne 15. 2. 2001 ugotavlja, da po 61. členu ZSZ/84 nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi občinski svet v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine pri čemer upoštevajo zlasti: (1) opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave; (2) lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; (3) izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih; (4) merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Dogovor o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86 - v nadaljevanju Dogovor) operacionalizira obravnavana merila. Po točki c prvega odstavka 6. člena Dogovora se pri smotrni uporabi zemljišča upoštevata: gostota zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po zazidalnem ali ureditvenem načrtu. Glede na namembnost lahko podpisnice Dogovora opredelijo tipe območij, in sicer: za stanovanja, za počitniške objekte, za družbene dejavnosti, za proizvodne namene in za poslovne namene. Znotraj vsakega območja pa lahko določijo več stopenj glede na lego, namembnost in smotrno izrabo zemljišča.³

32Območja so v Odloku določena v skladu z usmeritvami iz 6. člena Dogovora, na katerih se plačuje nadomestila za stavbno zemljišče in meril določanje višine nadomestila za stavbno zemljišče, ki določa, da se pri legi zemljišča upošteva oddaljenost zemljišča od ožjega mestnega središča oziroma od drugega oskrbnega središča in konfiguracije območja. Iz Odloka, kot utemeljeno opozarja tožnik pa ni razvidno, kako se upošteva merilo iz 6. člena Dogovora, kot to tudi ne izhaja iz obrazložitve obeh izpodbijanih odločb.

33Glede tožbenih navedb o postopku sprejemanja Odloka in s tem v zvezi z zakonitostjo in ustavnostjo Odloka, sodišče pojasni, da so odloki praviloma splošni akti in se z njimi urejajo pravna razmerja za vse in ne posamična razmerja. Zato odlok ni posamični akt, ki neposredno posega v pravni položaj konkretno določene osebe, kar pomeni, da po vsebini že pomeni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi te osebe na način, da izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna.⁴ Posamični akt ima zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, torej v konkretnem primeru Odloka izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko lahko zainteresirana oseba vloži pod pogoji, ki jih določa Zakon o Ustavnem sodišču, pred Ustavnim sodiščem.

34Sodišče je ugotovilo nezakonitost objave kartografskega dela Odloka, ki je sestavni del Odloka, zato je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti postopka ter odgovoriti še na ostale tožbene ugovore, do katerih se sodišče ni opredelilo glede na razlog odprave odločbe. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava ter stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Stroški postopka

K II. točki izreka:

35Odločitev o zahtevku tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

36Ker je tožeča stranka v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetnik in je bila izvedena glavna obravnava, se tožeči stranki v skladu z četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 385,00 EUR in 22% DDV, skupaj 469, 70 EUR.

37Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov tožnika ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

¹ Kerševan E., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 266, točka 5. in 7.
² Tako tudi sodba UPRS, št. I U 102172014 z dne 11. 9. 2014, sklep VSRS, št. X Ips 331/2013 z dne 10. 5. 2015, na katere sklicuje tožnik.
³ VSRS sodba, opr. št. X Ips 494/05 z dne 1. 10. 2009.
⁴ Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022.