UPRS Sodba in sklep III U 188/2024-13

I. Tožbi se ugodi, sklep Visokošolske prijavno-informacijske službe Univerze v Ljubljani o rezultatu izbirnega postopka v prvem prijavnem roku za vpis v prvi letnik v študijskem letu 2024/2025 (št. prijave 2024624875) z dne 19. 7. 2024, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijani sklep

1Tožnica je 18. 3. 2024 oddala prijavo za vpis na dodiplomske in enovite magistrske študijske programe v študijskem letu 2024/2025, in sicer se je prijavila na študijski program Veterinarstvo (druga stopnja, enovit magistrski, enopredmetni, 6-letni študij) na Univerzi v Ljubljani, Veterinarski fakulteti (prva želja), na študijski program Fizioterapija (prva stopnja, univerzitetni, enopredmetni, 3-letni študij) na Univerzi na Primorskem, Fakulteti za vede o zdravju (druga želja) ter na študijski program Univerzitetna poslovna in ekonomska šola (prva stopnja, univerzitetni, enopredmetni, 3-letni študij) na Univerzi v Ljubljani, Ekonomski fakulteti. Visokošolska prijavno-informacijska služba Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju tudi: prvostopenjski organ) je tožnici dne 19. 7. 2024 izdala izpodbijani sklep o rezultatu izbirnega postopka v prvem prijavnem roku za vpis v prvi letnik v študijskem letu 2024/2025 (št. prijave 2024624875), iz katerega je razvidno, da tožnica ni sprejeta na program Veterinarstvo (ker ni dosegla zadostnega števila točk: dosegla je namreč skupaj 78 točk, za uvrstitev na ta program potreben minimum pa je 78,5 točk), sprejeta pa je na program Fizioterapija (kjer je dosegla skupaj 80,5 točk, za uvrstitev na ta program pa je bilo treba doseči 76,5 točke).

Odločba komisije

2Tožnica je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo, ki jo je toženkina Komisija univerze za pritožbe kandidatov v prijavno-sprejemnih postopkih (v nadaljevanju: komisija ali drugostopenjski organ) z odločbo, št. 2024624875-odl z dne 27. 8. 2024 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), sprejeto na podlagi sklepa komisije z dne 7. 8. 2024, 40. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju: ZViS), Pravilnika o razpisu za vpis in izvedbi vpisa v visokem šolstvu (v nadaljevanju: Pravilnik), Razpisa za vpis v dodiplomske in enovite magistrske študijske programe v študijskem letu 2024/2025 (v nadaljevanju: Razpis), ob smiselni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), zavrnila in še ugotovila, da v postopku niso nastali posebni stroški. V obrazložitvi komisija povzema vsebino izpodbijanega sklepa ter ugotavlja, da je tožnica z odločbo, št. 2024624875 z dne 31. 5. 2024 (v nadaljevanju: odločba z dne 31. 5. 2024), pridobila status kandidata oziroma kandidatke s posebnim statusom/posebnimi potrebami v prijavno-sprejemnem postopku za vpis v prvi letnik dodiplomskega študija v študijskem letu 2024/2025. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena Pravilnika se na seznam naknadno sprejetih kandidatov uvrsti le tisti kandidat s posebnim statusom oziroma posebnimi potrebami, ki si je ta status pridobil v prijavno-sprejemnem postopku, se v rednem izbirnem postopku ni uvrstil nikamor, izpolnjuje pogoje za vpis v študijski program in doseže najmanj 90 % minimuma točk, potrebnih za uvrstitev (enako izhaja tudi iz X. poglavja Razpisa). Ker se je tožnica v rednem izbirnem postopku uvrstila na enega od želenih študijskih programov (tj. na drugo željo), se ji status kandidata s posebnim statusom oziroma posebnimi potrebami ni upošteval in je zato komisija njeno pritožbo zavrnila.

3Kot v nadaljevanju pojasnjuje komisija, se zaveda, da bi morali biti kandidati z dodeljenim posebnim statusom oziroma s posebnimi potrebami obravnavani tako, da bi se jim ta status upošteval že v rednem izbirnem postopku in ne šele naknadno, saj so zaradi tega ti kandidati diskriminirani na podlagi osebnih okoliščin, kar Ustava Republike Slovenije prepoveduje. ZViS namreč v 69.a členu določa, da so kandidati s posebnimi potrebami in s posebnim statusom upravičeni do ugodnejše obravnave v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa. V omenjenem zakonu ni podlage, ki bi ministrstvu kot izvršilni veji oblasti dovoljevala, da v svojih izvršilnih predpisih uvede različno obravnavanje študentov s posebnimi potrebami v rednem ter naknadnem postopku. Podzakonski akt je torej brez zakonske podlage uvedel rešitev, ki odstopa od navedene zakonske določbe. Način razvrščanja, ki ga določa Pravilnik za te kandidate, tudi ni ugodnejši, saj se jim posebni status upošteva šele v naknadnem izbirnem postopku in ne že v rednem. Vendar komisija ne more odločiti v nasprotju s Pravilnikom, tudi če meni, da je nezakonit. To lahko stori samo sodišče, s tožbo pred katerim lahko tožnica varuje svoj pravni interes. Če bi se ji namreč dodeljeni posebni status (10 % bonus) upošteval že v okviru rednega izbirnega postopka in ne šele naknadno, bi bila sprejeta na svojo prvo željo, torej na program Veterinarstvo. Na protiustavnost in protizakonitost opisane ureditve toženka od leta 2017 dalje opozarja ministrstvo, pristojno za visoko šolstvo, ki pa tega ne upošteva.

Navedbe tožnice v tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe

4Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri uvodoma povzema vsebino svoje prijave, izpodbijanega sklepa in odločbe komisije. Poudarja, da ji je bil z odločbo z dne 31. 5. 2024 dodeljen status kandidatke s posebnim statusom/posebnimi potrebami v prijavno-sprejemnem postopku za vpis v prvi letnik dodiplomskega študija v študijskem letu 2024/2025. V nadaljevanju se sklicuje na določbe tretjega odstavka 69.a člena ZViS in tretjega odstavka 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakonom. Navedeno načelo vezanosti delovanja državnih organov na ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Slednji pomenita, da je državna uprava pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na ustavo in zakon. Posledično upravni organi nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da s tem ne ureja izvirnih nalog države ter da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje oziroma da zakonskih pogojev ne opredeljuje strožje. ZViS v 69.a členu določa, da so študenti s posebnimi potrebami/posebnim statusom upravičeni do ugodnejše obravnave v primeru omejitve vpisa. V nasprotju s tem Pravilnik kot podzakonski predpis v tretjem odstavku 32. člena to opredeljuje strožje, ko določa, da se posebni status študenta upošteva šele naknadno in ne že v okviru rednega izbirnega postopka. Da opisani način izbire predstavlja diskriminacijo študentov s posebnimi potrebami oziroma posebnim statusom, se strinja tudi sama toženka, vendar napačno meni, da je zavezana spoštovati Pravilnik. Glede na drugi odstavek 120. člena Ustave ter v skladu z načelom exceptio illegalis namreč upravni organ izpostavljene določbe Pravilnika pri odločanju ne bi smel uporabiti, saj je v nasprotju z zakonom (pri tem se tožnica sklicuje na sodbo in sklep I U 1543/2020 z dne 19. 4. 2022 ter sodbo Psp 51/2022 z dne 20. 4. 2022). Če bi se posebni status tožnici upošteval že v izbirnem postopku, bi to pomenilo, da bi se ji upošteval dodatni 10 % bonus in bi dosegla 85,8 točk, s čimer bi presegla potrebni minimum točk za vpis na študij na prvo željo. V dokaznem smislu se je tožnica v tožbi sklicevala na svojo prijavo z dne 18. 3. 2024, izpodbijani sklep, svojo pritožbo zoper ta sklep, odločbo komisije in odločbo z dne 31. 5. 2024, predlagala je tudi svoje zaslišanje. Sodišču je predlagala, da izda sodbo, s katero naj odločbo komisije spremeni tako, da se ugodi pritožbi tožnice in se slednja vpiše v študij na Univerzi v Ljubljani, Veterinarska fakulteta, program Veterinarstvo (druga stopnja, enovit magistrski enopredmetni 6-letni študij), podrejeno pa, naj odpravi odločbo komisije in ji zadevo vrne v ponovno odločanje. V vsakem primeru naj toženki tudi naloži, da tožnici povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Hkrati s tožbo je tožnica podala predlog za izdajo začasne odredbe v skladu z 32. členom Zakona o upravnem sporu (nadaljevanju: ZUS-1), in sicer je najprej predlagala, da sodišče zadrži izvršitev izpodbijanega upravnega akta za čas do pravnomočne odločitve v tem postopku, nato pa izdajo začasne odredbe, po kateri je toženka do pravnomočnega zaključka tega sodnega postopku tožnici dolžna omogočiti vpis na študij na Univerzi v Ljubljani, Veterinarska fakulteta, program Veterinarstvo (druga stopnja, enovit magistrski enopredmetni 6-letni študij). Pri tem se je tožnica sklicevala na navedbe in dokaze iz tožbe ter še navedla, da bo, če predlogu za izdajo začasne odredbe ne bo ugodeno, primorana pričeti s študijem na Univerzi na Primorskem ter bo izgubila eno študijsko leto na Veterinarski fakulteti Univerze v Ljubljani. Ker si več kot verjetno obeta uspeh s tožbo in ji bo posledično omogočen vpis na študij na Veterinarski fakulteti Univerze v Ljubljani, bo brez izdaje začasne odredbe zamudila eno študijsko leto, kar bo njen študij za ta čas podaljšalo.

6Potem, ko je sodišče z dopisom z dne 4. 9. 2024 tožnico poučilo, kateri upravni akt se lahko izpodbija s tožbo v primeru, kot je obravnavani, in jo seznanilo, da je odložitveno začasno odredbo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 mogoče izdati le, kadar gre za akt, ki se izvršuje po določbah ZUP, je tožnica tožbo popravila tako, da z njo izpodbija prvostopenjski sklep o rezultatu izbirnega postopka z dne 19. 7. 2024, temu ustrezno je uskladila tožbene navedbe ter predlagala, da sodišče izda sodbo, s katero naj izpodbijani sklep spremeni tako, da se tožnica vpiše v študij na Univerzi v Ljubljani, Veterinarska fakulteta, program Veterinarstvo (druga stopnja, enovit magistrski enopredmetni 6-letni študij), oziroma podredno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Vztrajala je, da ji toženka povrne stroške postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Kot je še navedla, vztraja tudi pri podanem predlogu za izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja.

Navedbe toženke v odgovoru na tožbo in na predlog za izdajo začasne odredbe ter nadaljnji potek upravnega spora

7Toženka je sodišču predložila spis obravnavane zadeve ter podala odgovor, v katerem je v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe pripomnila, da toženka ne izvaja vpisov na visokošolske zavode, temveč izvaja le prijavno-sprejemni postopek za vpis. Če je kandidat na študij sprejet, ga članica univerze povabi k vpisu, vpisati pa se mora kandidat sam (tako tudi Razpis). Sicer pa soglaša s predlogom za izdajo začasne odredbe.

8Glede tožbe se je toženka sklicevala na razloge, razvidne že iz odločbe komisije. Kot je še dodala, je Upravno sodišče s sodbo I U 1232/2023 z dne 7. 6. 2024 v primeru z dejanskim stanjem, ki je v bistvenem podobno obravnavanemu, pravnomočno odločilo v korist kandidata. Vendar omenjena sodba velja le v konkretnem primeru, saj sodišče ni dalo splošnega navodila glede ravnanja v drugih primerih z enakim dejanskim stanjem; prav tako še ni mogoče govoriti o ustaljeni sodni praksi, ki bi zavezovala upravni organ. Toženka ponavlja, da na protiustavnost in protizakonitost ureditve že vrsto let opozarja ministrstvo, pristojno za visoko šolstvo, ki tega ne upošteva. Tudi po prejeti sodbi I U 1232/2023 je z dopisom z dne 12. 6. 2024 pozvala ministrstvo, naj prilagodi prijavno-sprejemni postopek že za študijsko leto 2024/2025 na način, da se dodeljeni posebni status upošteva že v okviru rednega izbirnega postopka, vendar tega ni storilo. V svojem dopisu z dne 15. 7. 2024 ministrstvo meni, da osebe, ki se jim bonus dodeli šele naknadno, niso obravnavane manj ugodno. Toženka vztraja, da je kot upravni organ vezana na določbe veljavnih predpisov, tudi Pravilnika, in ne more uporabiti instituta exceptio illegalis, pač pa je ministrstvo tisto, ki bi Pravilnik lahko spremenilo. Visokošolska prijavno-informacijska služba toženke je le izvajalka prijavno-sprejemnega postopka, saj skladno z drugim odstavkom 10. člena Pravilnika opravlja skupne naloge za izvedbo prijavno-sprejemnih postopkov za vpis v dodiplomske študijske programe in enovite magistrske študijske programe. Ne more pa biti toženka odgovorna za ustrezno upoštevanje in izvajanje ZViS, Pravilnika in navodil ministrstva, na veljavni Pravilnik in podzakonske akte je vezana, zato meni, da v konkretnem primeru sploh ne bi smela biti tožena, temveč bi moralo biti toženo pristojno ministrstvo. To se kljub njenim opozorilom ni odzvalo s predlogom spremembe Pravilnika. Pri tem se toženka sklicuje na Pravilnik in Razpis ter korespondenco z ministrstvom, med katero so tudi dopis toženke z dne 12. 6. 2024 in dopis ministrstva z dne 15. 7. 2024. Ker meni, da je izkazala, da za nastalo situacijo ni odgovorna, temveč je odgovorno Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in inovacije (skrajšano: ministrstvo), sodišču predlaga, da v postopek pritegne tudi to ministrstvo in slednjemu (ker toženka v okviru svojih pristojnosti ni mogla ravnati drugače in ker za nastalo situacijo ni odgovorna) naloži plačilo morebitnih stroškov tožnice. Sodišču pa še predlaga, naj sodbo oblikuje na način, da bodo organi vezani na sodno odločitev tudi za prihodnje prijavno-sprejemne postopke in bodo lahko v posameznem primeru že sami ustrezno odločili, ne da bi morali kandidate napotovati na tožbo.

9Tožnica je v nadaljnji vlogi, ki jo je sodišče prejelo 23. 9. 2024, glede na pripombo toženke o njeni pristojnosti glede vpisov, v okviru podanega predloga za izdajo začasne odredbe iz previdnosti postavila dodatni, sedaj primarni zahtevek, ki se glasi, da je toženka dolžna sprejeti sklep, s katerim se ugotovi, da tožnica izpolnjuje pogoje za vpis na Univerzi v Ljubljani, Veterinarska fakulteta, program Veterinarstvo (druga stopnja, enovit magistrski enopredmetni 6-letni študij) in na podlagi katerega jo bo Univerza v Ljubljani, Veterinarska fakulteta povabila k vpisu v navedeni študijski program, pri čemer takšen sklep velja še 30 dni po pravnomočnosti te zadeve. Predhodno podani zahtevek iz predloga za izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja (razviden iz 6. točke te obrazložitve) pa je postavila kot podrejeni zahtevek v okviru predloga za izdajo začasne odredbe.

Odločitev sodišča

K I. točki izreka:

10Tožba je utemeljena.

11Med strankama ni sporno, da tožnica (glede na odločbo z dne 31. 5. 2024) spada v okvir študentov s posebnim statusom oziroma s posebnimi potrebami v smislu 69.a člena ZViS. Po tretjem odstavku navedenega člena ZViS so študenti s posebnimi potrebami in študenti s posebnim statusom upravičeni do: - ugodnejše obravnave v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa, - prilagoditve izvajanja študijskih programov in dodatne strokovne pomoči pri študiju, pri čemer lahko napredujejo in dokončajo študij v daljšem času, kot je predvideno s študijskim programom, in pri tem obdržijo druge pravice in ugodnosti študentov iz prvega odstavka 69. člena ZViS. Na podlagi četrtega odstavka 69.a člena ZViS postopke in podrobnejši način izvrševanja pravic iz prejšnjega (torej tretjega) odstavka (69.a člena ZViS) določi minister, pristojen za visoko šolstvo.

12Namen zakona je torej, da se študentom oziroma kandidatom s posebnimi potrebami in s posebnim statusom med drugim zagotovi ugodnejša obravnava v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa. Zakonskega pooblastila iz četrtega odstavka 69.a člena ZViS zato ni mogoče razumeti in uporabiti na način, da bi se s podzakonskim predpisom lahko določali pogoji za vpis študentov s posebnimi potrebami oziroma posebnim statusom tako, da zanje to ne bi bilo (dejansko) ugodnejše (v primerjavi s študenti oziroma kandidati brez takšnega statusa). Zakon je namreč jasen in določa ravno nasprotno, in sicer, da imajo študenti s posebnimi potrebami in študenti s posebnim statusom: (i) ugodnejšo obravnavo v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa, (ii) prilagoditve izvajanja študijskih programov in dodatne strokovne pomoči pri študiju, pri čemer lahko napredujejo in dokončajo študij v daljšem času, kot je predvideno s študijskim programom.

13Določba tretjega odstavka 32. člena Pravilnika, ki predpisuje, da se na seznam šele naknadno sprejetih kandidatov uvrstijo tudi kandidati s posebnimi potrebami in posebnim statusom, ki so si ta status pridobili v prijavno-sprejemnem postopku, se v rednem izbirnem postopku niso nikamor uvrstili, izpolnjujejo pogoje za vpis v študijski program in dosežejo najmanj 90 % minimuma točk, potrebnih za uvrstitev, tudi po presoji sodišča zgoraj opisanega zakonskega okvira in namena ne upošteva, saj se v rednem izbirnem postopku poseben status teh kandidatov ne upošteva. Upošteva se šele naknadno in še to le, če se kandidat v rednem izbirnem postopku ni uvrstil na katerega koli od želenih študijskih programov, zato ne gre za ugodnejšo obravnavo kandidatov s posebnimi potrebami ali s posebnim statusom, kot to zahteva tretji odstavek 69.a člena ZViS. Pravilnik namreč določa, da se v primeru, ko se v rednem izbirnem postopku kandidat uvrsti na katerega koli izmed želenih študijskih programov, poseben status kandidata ne upošteva. To pa dalje pomeni, da bo (ob opisani podzakonski ureditvi) odločitev o tem, na kateri program bo kandidat s posebnimi potrebami oziroma s posebnim statusom v primeru omejitve vpisa sprejet, lahko (kot se kaže tudi v tožničinem primeru¹) bistveno odvisna predvsem od tega, ali bo takšen kandidat sploh navedel svojo drugo in tretjo željo, torej sploh ne od okoliščin, ki so podlaga za njegov poseben status, pač pa od naključnih okoliščin, kar očitno ni namen zakona. Sporna podzakonska ureditev zato tudi po presoji tukajšnjega sodišča ne pomeni ugodnejše obravnave kandidata s posebnimi potrebami oziroma s posebnim statusom v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa, kot jo narekuje tretji odstavek 69.a člena ZViS. Tako stališče je Upravno sodišče zavzelo že v sodbi I U 1232/2023 z dne 7. 6. 2024.

14Po presoji sodišča torej določba tretjega odstavka 32. člena Pravilnika, po kateri se posebni status ne upošteva v rednem, ampak šele v naknadnem izbirnem postopku, če se kandidat v rednem postopku ni nikamor uvrstil, presega v tretjem odstavku 69.a člena ZViS opredeljen zakonski okvir pooblastila iz četrtega odstavka tega člena² in je tudi po vsebini nasprotna navedeni zakonski določbi in njenemu namenu, zato je po presoji sodišča pri odločanju ni dopustno uporabiti (exceptio illegalis).

15Sodišče je glede na navedeno tožbi ugodilo in na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi napačno uporabljenega materialnega prava izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo, kot to določa četrti odstavek 64. člena ZUS-1, vrnilo v ponovni postopek in odločanje prvostopenjskemu organu toženke. Ta bo moral v zadevi (torej o tožničini prijavi za vpis št. 2024624875 v prvi letnik v študijskem letu 2024/2025) ponovno odločiti, pri čemer bo moral v zvezi z uporabo sporne določbe tretjega odstavka 32. člena Pravilnika upoštevati stališča iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Ob pravilni uporabi materialnega prava, skladni s stališči iz te sodbe, bo torej moral v celoti preveriti upoštevno dejansko stanje in o pravici tožnice izdati nov akt.

16Z odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba komisije, ki vsebuje odločitev o zavrnitvi pritožbe in akcesorni izrek o stroških pritožbenega postopka (tako Vrhovno sodišče že v sklepu X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015).

17Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, torej sledeč primarno podanemu tožničinemu predlogu (naj izpodbijani sklep spremeni tako, da se tožnica vpiše na študij na Univerzi v Ljubljani, Veterinarska fakulteta, program Veterinarstvo), saj, kot je nakazala že toženka, predmet izpodbijanega akta ni sam vpis (izvršitev vpisa), pač pa je izpodbijani sklep šele podlaga - povabilo kandidatu za vpis. Tudi sicer sodišče odločanje v sporu polne jurisdikcije kot zakonsko možnost (iz 65. člena ZUS-1), ki pomeni izjemo od koncepta upravnega spora kot spora o zakonitosti aktov uprave, uporabi izjemoma, kadar sicer tožniku ni mogoče zagotoviti učinkovitega varstva njegovih pravic, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

18Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave (in posledično brez izvajanja dokazov), za kar je zakonska podlaga v določbah ZUS-1, ker tisto dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), pa tudi kolikor bi bilo, je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pri čemer v tem sodnem postopku ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

19Ob tem sodišče glede na navedbe toženke, naj v ta sodni postopek pritegne ministrstvo, pojasnjuje, da to za odločitev o tožbi ni bilo potrebno, niti tega ne terjata Ustava ali zakon. Ministrstvo, oziroma natančneje minister, pristojen za visoko šolstvo, je sicer izdajatelj podzakonskega predpisa (Pravilnika), ni pa ministrstvo v upravnem sporu, kot je obravnavani, niti tožena stranka (po petem odstavku 17. člena ZUS-1 je to namreč tista pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan) niti katera od oseb iz 19. člena ZUS-1.³ Sodišče ima podlago za to, da razsodi, da določbe podzakonskega predpisa pri odločanju ni dopustno uporabiti (t.i. institut exceptio illegalis), neposredno v 125. členu Ustave, po katerem so sodniki vezani (le) na ustavo in zakon. Upoštevajoč veljavno pravno ureditev lahko sodišče takšno odločitev sprejme (le) v konkretnem primeru. Povedano drugače, Upravno sodišče odloča v konkretnem upravnem sporu med tožnikom in toženko, podlage za to, da bi nezakonitost določbe podzakonskega predpisa, kot je Pravilnik, izreklo z učinkom erga omnes, torej tudi za vse druge primere, pa to sodišče nima.

K II. točki izreka:

20Izdajo začasne odredbe v postopku pred sodiščem prve stopnje v upravnem sporu urejajo določbe 32. člena ZUS-1. Po prvem odstavku tega člena tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

21Glede na opisano zakonsko ureditev je vložena tožba, o kateri še ni pravnomočno odločeno, predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, saj se s slednjo izvršitev izpodbijanega akta lahko zadrži oziroma stanje začasno uredi le do pravnomočne sodne odločbe o tožbi. Ko je o tožbi pravnomočno odločeno, začasne odredbe ni več mogoče izdati. To pomeni, da v konkretnem primeru ni več izpolnjena procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, saj je sodišče s sodbo iz I. točke izreka (zoper katero po prvem odstavku 73. člena ZUS-1 pritožba ni dovoljena in ki je pravnomočna z dnem izdaje sodbe) pravnomočno odločilo o tožbi. Predlog za izdajo začasne odredbe je bilo zato treba zavreči ob uporabi določb 32. člena in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K III. točki izreka:

22Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov tega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Na tej podlagi je sodišče tožnici, ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena brez glavne obravnave in da jo je v postopku zastopal odvetnik, priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena navedenega Pravilnika), ki se, ker je tožničin pooblaščenec zavezanec za DDV, poveča za 22 % DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Navedeni znesek mora tožnici povrniti toženka, kot to izrecno določa tretji odstavek 25. člena ZUS-1. Sodišče dalje pojasnjuje, da po Pravilniku določeni pavšalni znesek zajema vse stroške upravnega spora na prvi stopnji, razen sodnih taks. Toženka mora torej tožnici povrniti stroške tega upravnega spora v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izteka izpolnitvenega roka do plačila (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

23Za tožbo in za predlog za začasno odredbo (ki je bil zavržen zato, ker je tožnica s tožbo uspela) že plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti, ob uporabi določb 36. in 37. člena Zakona o sodnih taksah (ZST-1) ter opombe 6.1.c taksne tarife tega zakona.

¹ V obravnavanem primeru iz navedb strank sledi, da bi bi bila tožnica sprejeta na svojo prvo željo, to je na študijski program Veterinarstvo na Univerzi v Ljubljani, Veterinarski fakulteti, če bi se njen posebni status upošteval že v okviru rednega izbirnega postopka, na navedeni program pa bi bila sprejeta tudi, če v prijavi ne bi navedla druge in tretje želje.
² Določba tretjega odstavka 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in z zakoni. Skladno z ustaljeno prakso Ustavnega sodišča RS mora biti zakon vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov, ki smejo zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvajajo originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožujejo. To pomeni, da so podzakonski akti na zakon vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi (glej odločbe Ustavnega sodišča U-I-138/08 z dne 17. 9. 2009, U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 in U-I-150/99 z dne 10. 10. 2001).
³ ZUS-1 v 19. členu ureja udeležbo tretjih oseb v upravnem sporu ter v prvem odstavku tega člena določa, da ima položaj stranke tudi oseba, ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo, pa ne gre za osebo, ki v skladu s šestim odstavkom 143. člena ter drugim odstavkom 229. člena ZUP ali vsebinsko enake določbe drugega predpisa, ki ureja postopek izdaje upravnega akta, ne bi mogla biti stranski udeleženec v upravnem postopku. Kot izhaja iz drugega odstavka 19. člena ZUS-1, dokler v upravnem sporu postopek na prvi stopnji ni končan, sodišče po uradni dolžnosti ali na predlog strank obvesti tretje osebe, če bi ureditev spornega razmerja lahko posegla v njihove pravice ali na zakon oprte neposredne koristi. Tako sodišče ravna tudi, če je v spornem pravnem razmerju kakšna tretja oseba udeležena na tak način, da se odločitev lahko sprejme samo enotno tudi zanjo (tretji odstavek 19. člena ZUS-1).