UPRS Sodba I U 1006/2022-22

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-116/2021-000031 z dne 10. 5. 2021, se v delu, ki se nanaša na nepremičnine z ID znaki ..., ..., ... in ..., vse k. o. ..., odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 285,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Z izpodbijano odločbo je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) tožniku za leto 2021 odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za več nepremičnin na območju občine Borovnica, k. o. ..., v skupnem znesku 2.980,18 EUR.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča odmerjeno na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Borovnica (v nadaljevanju Odlok o NUSZ), ki ga je Občinski svet Občine Borovnica sprejel na podlagi 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

3Zoper odločbo prvostopenjskega organa je tožnik vložil pritožbo pri Ministrstvu za finance (v nadaljevanju toženka) v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila v zneskih 212,31 EUR, 76,94 EUR in 218,48 EUR. V pritožbi je navedel, da iz izreka odmerne odločbe ni razvidno, na katere nepremičnine se odmera nanaša, in da celotno območje, ki ga ima tožnik v upravljanju v Občini Borovnica, po namenski rabi v skladu z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Občine Borovnica (v nadaljevanju OPN Občine Borovnica) predstavlja "območje za potrebe obrambe zunaj naselij (f)" in sodi med območja "drugih zemljišč" po Pravilniku o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (v nadaljevanju Pravilnik), ne pa med "stavbna zemljišča". Ugovarjal je, da predmetna zemljišča ne izpolnjujejo vseh pogojev za nezazidano stavbno zemljišče v skladu z Odlokom o NUSZ. Glede odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za parc. št. 869, k. o. ..., je podal vsebinsko enake ugovore.

4Toženka je pritožbo zavrnila kot neutemeljeno. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo tožniku nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2021 odmerjeno na podlagi podatkov, ki jih je organu posredovala Občina Borovnica, in da je bilo tožniku že v mnenju občine pojasnjeno, da se odmera v k. o. ... nanaša na stavbe z ID znakom ... (516 m2), ... (187 m2) in ... (531 m2) in da se te stavbe nahajajo na zazidanih stavbnih zemljiščih. Enako velja za parcelo z ID znakom ... Toženka se v obrazložitvi sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020, v kateri je zavzelo stališče, da je treba od uveljavitve Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in ZGO-1 ureditev nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča razlagati tako, da zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe ljudske obrambe, niso več izvzeta iz obveznosti plačila tega nadomestila.

5Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da na spornih zemljiščih (stavba z ID znakom ID ... se nahaja na parc. št. 870, k. o. ...; stavba z ID znakom ID ... se nahaja na parc. št. 1735/42 in 1741/12, obe k. o. ...; stavba z ID znakom ID ... se nahaja na parc. št. 868/2 in 867/2, obe k. o. ...; in parc. št. 869, k. o. ...) stojijo objekti, vendar navedena zemljišča sodijo med druga zemljišča, in ne med stavbna zemljišča, zato se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za njih ne odmerja. Izpostavlja, da celotno območje, ki ga ima v upravljanju v občini Borovnica, predstavlja območje izključne rabe za potrebe obrambe - "območje za potrebe obrambe zunaj naselij (f)" in po namembnosti sodi med območja "drugih zemljišč" po Pravilniku. Poudarja, da se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje le od stavbnih zemljišč, kar zadevne nepremičnine niso. Izpostavlja, da se drugostopenjski organ v odločbi do tega ugovora ni opredelil. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo¹ odpravi in samo odloči o zadevi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da v celoti prereka tožbene navedbe tožnika in da vztraja pri razlogih, ki jih je navedla v obrazložitvi upravne odločbe. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

7Stranka z interesom Občina A. v odgovoru na tožbo navaja, da "območja za potrebe obrambe zunaj naselij (f)" glede na Pravilnik po namenski rabi res ne sodijo med stavbna zemljišča, vendar to dejstvo ni relevantno pri odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, saj Pravilnik ne predstavlja podlage za njegovo odmero. Sklicuje se na določbe ZGO-1 in poudarja, da se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje tudi za nelegalne gradnje, ki se ne nahajajo na območju stavbnih zemljišč. Prav tako se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča odmerja na območju razpršene gradnje (Rg), ki se nahaja izven območij stavbnih zemljišč. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

K I. točki izreka

8Tožba je utemeljena.

9V obravnavani zadevi je sporno, ali toženka lahko odmeri nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za nepremičnine, ki se v skladu z OPN Občine Borovnica nahajajo na območjih z določeno osnovno namensko rabo "druga zemljišča" in podrobnejšo namensko rabo "območja za potrebe obrambe zunaj naselij (f)".

10Ustavno sodišče RS je v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se ta zakon razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena tega zakona (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nadaljnji - ZSZ/84), občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej je treba kljub prenehanju veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe (tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) v postopkih za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 in citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča ter občinske odloke, izdane na navedeni pravni podlagi.

11ZGO-1 je v tretjem odstavku 1. člena določal, da se "ta" zakon ne uporablja za vojaške inženirske objekte, zaklonišča in druge zaščitne objekte, ki se zgradijo med izrednim ali vojnim stanjem. V prvem odstavku 218. člena ZGO-1 pa je določal, da se prva alineja prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 in nadaljnji - ZSZ) uporablja samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen tega zakona. V drugem in tretjem odstavku istega člena je podrobneje opredelil zazidana in nezazidana zemljišča, od katerih se plačuje in od katerih se ne plačuje nadomestilo. Iz navedenih določb izhaja, da se za zazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začela gradnja stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče (drugi odstavek 218. člena ZGO-1). Za nezazidana stavbna zemljišča po tem členu se z dnem, ko se začne uporabljati ta zakon, štejejo tista zemljišča, za katera je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave, in da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave (tretji odstavek 218. člena ZGO-1). Smiselno enako definicijo zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč določa tudi Odlok o NUSZ (3. in 4. člen).

12Med strankami ni sporno, da je na obravnavanih zemljiščih z OPN Občine Borovnica določena osnovna namenska raba "druga zemljišča" in podrobnejša namenska raba "območja za potrebe obrambe zunaj naselij (f)". Prav tako med strankami ni sporno, da se na navedenih zemljiščih nahajajo objekti. Sporno pa je, ali je toženka za obravnavana zemljišča lahko odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.

13Namenska raba je s prostorskimi akti določena raba zemljišč in objektov (4. točka prvega odstavka 2. člena ZUreP-1 in 9. točka prvega odstavka 2. člena Zakona o prostorskem načrtovanju - ZPNačrt²). Namen prostorskega reda občine je v skladu s strategijo prostorskega razvoja občine ter ob upoštevanju pravil iz prostorskega reda Slovenije določiti območja namenske rabe prostora, določiti pogoje in merila ter ukrepe za načrtovanje v prostoru in pripravo lokacijskih načrtov občine ter pogoje za pripravo projektov po določbah zakona, ki ureja graditev objektov (prvi odstavek 62. člena ZUreP-1). V enoti urejanja prostora se določijo oziroma prikažejo območja stavbnih, kmetijskih, gozdnih, vodnih in drugih zemljišč (v nadaljnjem besedilu: območja namenske rabe prostora) (prvi odstavek 42. člena ZPNačrt). Območja namenske rabe prostora se lahko delijo na območja podrobnejše namenske rabe prostora; vrste podrobnejše namenske rabe prostora predpiše minister (tretji in četrti odstavek 42. člena ZPNačrt).

14OPN Občine Borovnica je bil med sprejet na podlagi ZPNačrt, Statuta Občine Borovnica in Pravilnika. Slednji je v 12. členu določal, da se v strateškem delu občinskega prostorskega načrta na podlagi usmeritev glede razvoja poselitve, razvoja v krajini ter zasnove gospodarske javne infrastrukture določijo usmeritve za določitev namenske rabe zemljišč za: stavbna zemljišča, kmetijska zemljišča, gozdna zemljišča, vodna zemljišča in druga zemljišča. Iz Priloge 1 k Pravilniku nadalje izhaja, da je mogoče območja za potrebe obrambe določiti tako na stavbnih kot tudi na drugih zemljiščih. Na stavbnih zemljiščih so območja za potrebe obrambe določena v naseljih, ki so namenjena izključno za obrambne potrebe, na katerih potekajo stalne aktivnosti zlasti za razmestitev, usposabljanje in delovanje vojske. Na območju drugih zemljišč pa so območja za potrebe obrambe namenjena za izvajanje dejavnosti s področja obrambe zunaj naselij in so določena kot območja izključne rabe prostora.

15Iz predstavljenih določb izhaja, da je območje namenske rabe zemljišč mogoče določiti zgolj s prostorskim aktom, slednji pa je tudi edini pravno relevantni dejavnik pri ugotavljanju osnovne in podrobnejše namenske rabe posameznega zemljišča. Prav tako je mogoče ugotoviti, da se podrobnejšo namensko rabo zemljišča "območje za potrebe obrambe zunaj naselij" lahko določi zgolj na območjih, ki so po osnovni namenski rabi "druga zemljišča".

16Toženka ne zanika, da se navedena zemljišča uporabljajo za potrebe obrambe in da se nahajajo na območju za potrebe obrambe zunaj naselij. Trdi pa, da 59. člen ZSZ/84, kolikor se nanaša na zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe ljudske obrambe, ne velja oziroma se za odmero nadomestila za stavbna zemljišča ne uporablja več vse od uveljavitve 218. člena ZGO-1 dalje. Pri tem se opira tudi na obrazložitev odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020.

17Sklicevanje toženke na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020, je po presoji sodišča pravno zmotno. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče RS obravnavalo vprašanje veljavnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ/84, ki je določal, da so zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe ljudske obrambe izvzeta iz obveznosti nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Odločilo je, da navedena izjema od uveljavitve ZUreP-1 in ZGO-1 (tj. od 1. 1. 2003) ne velja več. Ustavno sodišče RS pa se ni opredeljevalo do vprašanja, ali občina lahko določi obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za zemljišča, na katerih se nahajajo objekti in so po osnovni namenski rabi "druga zemljišča", po podrobnejši namenski rabi pa "območja za potrebe obrambe zunaj naselij (f)".

18Ali je obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča mogoče določiti tudi za zemljišča, ki po osnovni namenski rabi niso stavbna zemljišča, je v obravnavani zadevi osnovno vprašanje, na katerega pa organa nista vsebinsko odgovorila. Toženka je v svoji obrazložitvi namreč navedla zgolj, da obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča velja za vsa zemljišča, ki se uporabljajo za vojaške namene. Organa pa se nista opredelila do ugovora tožnika, da za zemljišča, ki se po namenski rabi nahajajo na območju drugih zemljišč (in ne stavbnih zemljišč), ni mogoče odmeriti nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, kar je utemeljil s sklicevanjem na določbe OPN Občine Borovnica in Pravilnika. Ker izpodbijane odločbe iz tega razloga ni mogoče preizkusiti, je ta obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

19Sodišče zgolj pripominja, saj vrača zadevo v ponoven postopek zaradi bistvene kršitve pravil postopka, da bi kazalo, da jezikovna razlaga instituta nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča nasprotuje stališču, da bi bilo to nadomestilo mogoče odmeriti za zemljišča, za katera v prostorskem aktu ni določena osnovna namenska raba stavbnega zemljišča, četudi se na njem nahaja objekt.

20Ker je sodišče ugotovilo, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na nepremičnine z ID znaki ..., ..., ... in ..., vse k. o. ..., ter skladno s tretjim odstavkom tega člena zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ pri ugotavljanju obstoja obveznosti plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka, ter, kolikor bo menil, da obveznost tožnika glede plačila nadomestila pri obravnavanih nepremičninah obstaja, to ustrezno utemeljiti z navedbo relevantnih pravnih podlag, ki se nanašajo konkretno nanje, in ne zgolj z analogno uporabo podlag za stavbna zemljišča (po prostorskem aktu) (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

21Glede na naravo ugotovljene kršitve, ki jo bo moral odpraviti pristojni organ v ponovljenem postopku, sodišče ni sledilo tožnikovemu predlogu za odločanje v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1.

22Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je šlo v zadevi za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, dejstva, ki sestavljajo relevantno dejansko stanje, pa med strankami niso bila sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

23Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožnika je zastopalo Državno odvetništvo Republike Slovenije, ki se mu stroški v postopkih pred sodišči in drugimi organi obračunavajo po tarifi, ki ureja odvetniške storitve (prvi odstavek 8. člena Zakona o državnem odvetništvu). Ker je sodišče odločilo brez glavne obravnave, se tožniku priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi z drugo povedjo prvega odstavka 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Toženka je dolžna tožniku stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).

¹ Čeprav iz tožbenega predloga izhaja, da tožnik sporni upravni akt izpodbija v celoti, je iz preostalih tožbenih navedb mogoče razbrati, da izpodbija upravni akt zgolj v tistem delu, ki se nanaša na nepremičnine z ID znaki ..., ..., ... in ..., vse k. o. ...
² OPN Občine Borovnica je bil sprejet 23. 6. 2014, tj. v času veljavnosti ZUreP-1 in ZPNačrt. Smiselno podobno definicijo vsebujeta tudi ZUreP-2 in ZUreP-3, ki določata, da je namenska raba prostora s prostorskimi akti določena raba površin in objektov, ki ob upoštevanju pretežnosti in prepletanja dopustnih dejavnosti določa namen, za katerega se lahko te uporabljajo (15. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2 in 23. točka prvega odstavka 2. člena ZUreP-3.).