UPRS Sodba I U 1276/2021-39

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Domžale številka 352-40/2016/81 (20238) z dne 9. 2. 2021 se odpravi in se ji zadeva vrne v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške v višini 469,70 EUR v petnajstih dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do prenehanja obveznosti.

Uvodno o upravnem postopku

1Upravna enota Domžale (v nadaljevanju: Upravna enota) je v ponovljenem postopku zavrnila zahtevo za razlastitev nepremičnine parcelne številke 4856/1 in 4856/3 katastrske občine ... Sklenila je, da tožeča stranka ni izkazala konkretne javne koristi za prevzem zemljišča gospodarske javne infrastrukture, niti da je ta ukrep nujno potreben in sorazmeren. Neizkazano je tudi ostalo, da je prometna varnost ogrožena in da je le s posegom v lastninsko pravico mogoče doseči njeno izboljšanje.

2Takratno Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) je Upravni enoti pritrdilo.

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

3Z opisano odločitvijo se tožeča stranka ni strinjala. Po njeni oceni je konkretni javni interes za razlastitev podan. Glasbena šola in kulturni dom sta morala najeti parkirne površine, saj brez njih ne moreta delovati. Sedanja lastnica je dopustila parkiranje po vložitvi predloga za razlastitev. To je storila za potrebe tega postopka. Vsakokratni lastnik bo lahko najemne pogodbe odpovedal in dostop do nepremičnine spet zaprl, potreba po parkiranju v bližini glasbene šole in kulturnega doma pa je trajna. Okolica je pozidana, drugih primernih zemljišč ni, glasbene šole in kulturnega doma pa ni mogoče preseliti drugam. Predmetne površine ne izpolnjujejo pogojev za parkirišče, nimajo gradbenega in uporabnega dovoljenja, ustrezne prometne in okoljske ureditve. Z Odlokom o občinskem podrobnem načrtu za območje "D7/4 - Kulturni dom Franca Bernika" (v nadaljevanju: Odlok¹) je določena lokacija in ureditev vzpostavitve manjkajočih parkirnih mest. Rušenje in selitev stavb bi pomenilo nesorazmerno visoke stroške, izgubo kulturne dediščine in poseg v objekte, ki predstavljajo dom lastnikov. Brez teh površin je otežen dostop splošne javnosti do družbenih funkcij in onemogočen nadaljnji razvoj. V primerjavi z zasebno koristjo doseganja čim višjega donosa je razlastitev sorazmerna.

4Na tožbo tožena stranka ni odgovorila, stranka z interesom pa je pojasnila, da konkretne javne korist za razlastitev ni. Nujnosti tega posega tožeča stranka ni izkazala, sam ukrep pa ni sorazmeren. Namen, ki ga zasleduje tožeča stranka je že izpolnjen, saj so nepremičnine v naravi že parkirišča, stranka z interesom pa je z glasbeno šolo in kulturnim domom sklenila najemni pogodbi. V okolici obeh zavodov je več manjših parkirišč, tožeča stranka pa je tudi obnovila del ceste, s katere je možen vstop. Pri tem je ustvarila nova parkirna mesta. Najemne pogodbe je stranka z interesom sklepala že prej, razlastitev pa je možna le, če se na noben drug način ne da doseči zasledovanega cilja.

Dokazni postopek

5Sodišče je prebralo listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A1 do A3, B1 do B3, C1, C2) in upravni spis številka 352-40/2016. Drugih dokazov nista predlagali.

Materialno pravo

6Lastninska pravica na nepremičnini se lahko v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon (69. člen Ustave Republike Slovenije; v nadaljevanju: Ustava²).

7Lastninska pravica na nepremičnini se lahko odvzame proti odškodnini ali nadomestilu v naravi (razlastitev) ali omeji s pravico uporabe za določen čas, kakor tudi obremeni z začasno ali trajno služnostjo (prvi odstavek 92. člena Zakona o urejanju prostora; v nadaljevanju: ZUreP-1³). Razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice je dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (drugi odstavek 92. člena ZUreP-1). Razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice ni dopustna, če država oziroma občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (tretji odstavek 92. člena ZUreP-1).

8Ob naštetih pogojih se med ostalim nepremičnina lahko razlasti za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture (1. točka prvega odstavka 93. člena ZUreP-1). Šteje se, da je javna korist za te nepremičnine izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu (tretji odstavek 93. člena ZUreP-1).

9V primerih iz prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 upravni organ izda o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri ugotovi ali je javna korist izkazana in odloči o uvedbi postopka razlastitve (prvi odstavek 100. člena ZUreP-1).

10Upravni organ odloči o razlastitvi z odločbo po izvedenem ugotovitvenem postopku. Če se zahtevi ugodi ali delno ugodi, morajo biti v odločbi natančno navedene nepremičnine, ki se razlaščajo. Z odločbo se določijo tudi roki, v katerih je dolžan razlastitveni upravičenec pričeti z gradnjo objekta oziroma objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana. Upravni organ lahko v odločbi določi rok ali datum za prevzem razlaščene nepremičnine, če se o njem dogovorijo stranke postopka (prvi odstavek 102. člena ZUreP-1).

K I. točki izreka

11Tožba je utemeljena.

12Po Ustavi je razlastitev odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist. Ustavno sodišče Republike Slovenije je o tem zapisalo: "Javni interes, ki opravičuje odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičninah, pa mora biti opredeljiv, stvarno upravičen in ustavno legitimen. Ukrepi za dosego cilja, temelječega na javnem interesu, morajo biti primerni in nujni. Izkazana pa mora biti tudi sorazmernost med posegom v lastninsko pravico in njegovimi učinki. Zato je razlastitev v našem pravnem sistemu, ki sledi zahtevam 69. člena Ustave, urejena tako, da je za konkretni primer, tj. za konkretno zemljišče, treba v ustreznem postopku ugotoviti, ali so izpolnjeni z zakonom določeni pogoji za odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist."⁴

13Odvzem lastninske pravice na nepremičnini ali njenem delu je gotovo najtežji poseg, možen pa je le pod pogoji, ki jih določa zakon.⁵ To je zapisal tudi zakonodajalec ob sprejemu pravila iz 92. člena ZUreP-1. Poudaril je, da mora biti ta ukrep v javno korist.⁶

14Pravna teorija in sodna praksa ločita tako imenovano splošno (abstraktno) javno korist (ki se predpiše z zakonom in je predpostavka za sprožitev razlastitvenega postopka; to je tako imenovani razlastitveni namen; 93. člen ZUreP-1) in konkretno javno korist (ki jo upravni organ ugotovi v vsakem primeru posebej).⁷ Zahteva po obstoju javne koristi obsega vrednotenje obeh.⁸

15Prvi odstavek 100. člena ZUreP-1 vsebuje izrecno zahtevo po ugotavljanju splošne javne koristi za uvedbo razlastitvenega postopka. Konkretna javna korist pa je predmet odločitve o razlastitvi (prvi odstavek 102. člena ZUreP-1). Razlastitev tako poteka v dveh korakih: upravna enota najprej presodi ali je abstraktna javna korist podana in dovoli uvedbo razlastitve (izda odločbo o začetku razlastitvenega postopka; prvi odstavek 100. člena ZUreP-1), nato pa odloči o sami razlastitvi (prvi odstavek 102. člena ZUreP-1).⁹ Z besedami Vrhovnega sodišča Republike Slovenije: "v prvi fazi postopka razlastitve, to je v fazi izdaje odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka, se ugotavlja le splošni (abstraktni) javni interes."¹⁰

16Upravna enota bi torej v prvi vrsti morala izdati odločbo o začetku tega postopka, če je ugotovila, da obstaja splošni javni interes za razlastitev. Ta je namreč predmet odločitve o uvedbi postopka razlastitve. Zoper slednjo je možna pritožba (prvi odstavek 100. člena ZUreP-1), zato je sodišče že iz tega razloga odpravilo sedaj izpodbijano odločitev. Obratno bi bili stranki prikrajšani za pravno sredstvo. Pri tem ne gre spregledati, da predmetno zemljišče sodi v urejevalno enoto Ue2, ki je namenjena javnemu parkirišču (prvi odstavek 13. člena Odloka) in da so o tem stranke soglasne.

17V nadaljevanju, po uvedbi postopka (ugotovljeni splošni javni koristi), pa bo treba pretehtati še konkretno javno korist in dve prvini načela sorazmernosti (drugi odstavek 92. člena ZUreP-1).

18Konkretna javna korist obsega javno potrebo, ki ustreza enemu od zakonsko določenih razlastitvenih namenov in je realna, določna, konkretna. Pristojni organ jo ugotavlja v vsaki zadevi posebej.¹¹

19Poseg pa je dopusten samo, če je primeren ter nujen za varstvo pravic drugih (splošno načelo sorazmernosti¹²) in če je sorazmeren v ožjem smislu (načelo proporcionalnosti¹³). Presoja slednjega se opravi s ocenjevanjem javnega in zasebnega interesa:¹⁴ ali so posledice posega proporcionalne zasledovanim ciljem oziroma koristim, ki bodo nastale.¹⁵

20V grobem je mogoče obravnavano odločitev Upravne enote strniti v zaključek, da konkretna javna korist ni izkazana, ker je na predmetni nepremičnini že omogočeno javno parkiranje.¹⁶

21Poleg tega, da je bil tak sklep preuranjen, tudi ni pravilen. Upravna enota je tožeči stranki očitala pavšalnost v navedbah, da lahko stranka z interesom omeji dostop do zemljišča. Prezrla je, da je to ograjeno in da je bilo v preteklosti že zaprto. Tožeča stranka je izročila posnetek, iz katerega je to jasno vidno.¹⁷ Razlastitev pa zasleduje namen trajnega parkiranja za potrebe kulturnega doma in glasbene šole.

22Tako bo Upravna enota po začetku razlastitvenega postopka,v obzir morala vzeti navedbe strank, izluščiti tiste, ki so pravno pomembne in v njihovo potrditev izvesti predlagane dokaze. Med drugim je tožeča stranka izročila Mnenje mag. A. A. z dne 17. 6. 2020. Ta v upravnem postopku, v katerem nastopa stranka z nasprotnimi interesi, predstavlja trditve (tožeče) stranke.¹⁸ Upravna enota jih je v tej luči dolžna obravnavati. Tožeča stranka je ponudila še njegovo zaslišanje.¹⁹ Zapisano velja v enaki meri tudi za stranko z interesom in njena zatrjevanja in dokaze.

23Na tem mestu sodišče pripominja, da tožeča stranka ni zahtevala razlastitve za potrebe prevzema zemljišča gospodarske javne infrastrukture (5. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2). Vztrajala je, da je predmetno zemljišče dvorišče in ne izpolnjuje strokovnih predpostavk za javno parkirišče (talne označbe, velikost posameznega mesta, osvetlitev in tako dalje²⁰). Tudi ta vidik bo morala Upravna enota v ponovljenem postopku raziskati.

24Končno sodišče še dodaja, da je trditveno in dokazno breme obstoja abstraktne, konkretne javne koristi, kot tudi primernosti ter nujnosti posega, na ramenih tožeče stranke. Ni torej prvenstveno na stranki z interesom, da jih ovrže oziroma, da izkaže, da javne koristi ni, niti da ukrep ni primeren in nujen. S tem v zvezi je tožeča stranka že dala določne trditve (zlasti z Mnenjem A. A. z dne 17. 6. 2020), ki pa jih Upravna enota še ni (pravilno) ovrednotila. Na drugi strani lahko stranka z interesom nanje konkretno odgovori. Nenazadnje mora vsaka vloga obsegati vse kar je potrebno, da se obravnava (prvi odstavek 66. člena Zakona o splošnem upravnem postopku²¹). To med drugim pomeni, da vložnik navede dejstva in zanje ponudi dokaze.²²

25Po povedanem sodišču ni preostalo drugega, kot da je tožbi ugodilo, odločbo odpravilo in zadevo vrnilo Upravni enoti v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). Izpodbijana odločitev ni bila pravilna in zakonita (2., 3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Upravni enoti je naložilo, da v ponovnem postopku odloči o uvedbi razlastitve, upošteva pravno pomembne trditve strank, zanje izvede dokaze in svojo končno odločbo ustrezno obrazloži (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

26Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1²³).

27Tožeči stranki je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1; v nadaljevanju: Pravilnik²⁴). Le-ta znaša 385,00 EUR, povečan za 22% davek na dodano vrednost, skupaj torej 469,70 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika).

28V skladu z načelnim pravnim mnenjem, ki ga je Vrhovno sodišče Republike Slovenije sprejelo na občni seji 13. 12. 2006 je sodišče še sklenilo, da zakonske zamudne obresti od stroškov začnejo teči po poteku roka za njihovo prostovoljno izpolnitev (to je po preteku petnajstih dni od prejema te sodbe). Tožena stranka bo prišla v zamudo s plačilom šele, če jih v danem roku ne bo povrnila.

¹ Objavljen v Uradnem vestniku Občine Domžale 1/2014 z dne 17. 2. 2014.
² Objavljena v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013.
³ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 8/2003 z dne 24. 1. 2003 in 61/2017 z dne 2. 11. 2017.
⁴ Odločba U-I-224/00-7 z dne 9. 5. 2002, 21. točka.
⁵ Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana, 2011, stran 1004.
⁶ Poročevalec Državnega zbora Republike Slovenije 102/2001 z dne 31. 12. 2011, strani 113 in 73.
⁷ Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana, 2011, stran 1005. Primerjaj sodbi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 57/2021 z dne 8. 12. 2021, 15. točka in X Ips 43/2021 z dne 13. 10. 2021, 14. točka.
⁸ Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana, 2010, strani 669 in 675.
⁹ Janez Čebulj: Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1) s komentarjem, Ljubljana, GV Založba. 2010, stran 549. Enako Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana, 2011, stran 1007. Primerjaj sodbi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 57/2021 z dne 8. 12. 2021, 11. in 13. točka ter X Ips 43/2021 z dne 13. 10. 2021, 10. in 12. točka.
¹⁰ Sodbi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 57/2021 z dne 8. 12. 2021, 13. in 15. točka ter X Ips 43/2021 z dne 13. 10. 2021, 12. in 14. točka. Pred tem je zapisalo: "ZUreP-1 določa, da se postopek razlastitve izvede tako, da pristojni organ z odločbo, izdano na podlagi 100. člena ZUreP-1, najprej odloči o uvedbi razlastitvenega postopka, nato pa s posebno odločbo, izdano na podlagi 102. člena ZUreP-1, odloči o razlastitvi zemljišč. Razlastitveni postopek tako poteka v dveh fazah: v prvi fazi upravni organ izda odločbo o začetku razlastitvenega postopka, v drugi fazi pa odloči o sami razlastitvi (ali sploh oziroma v kakšnem obsegu bo zahtevi za razlastitev ugodeno)." Enako v sodbi 37/2015 z dne 6. 4. 2016, 9. točka.
¹¹ Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana, 2010, stran 675.
¹² Odločbi Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, 25. točka in U-I-244/00-7 z dne 19. 10. 2000, 20. točka.
¹³ Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, 25. točka. Tako tudi Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana, 2010, strani 668 in 675.
¹⁴ Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana, 2010, stran 675. Primerjaj še odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-224/00 z dne 9. 5. 2002, 20. točka.
¹⁵ Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, 25. točka.
¹⁶ Izpodbijana odločba stran 12.
¹⁷ Priložen k vlogi tožeče stranke z dne 23. 6. 2020.
¹⁸ Rajko Pirnat: Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana, 2020, stran 209.
¹⁹ V vlogi z dne 23. 6. 2020, stran 3.
²⁰ Gre za pravila po Pravilniku o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah (Uradni list Republike Slovenije 99/2015 z dne 21. 12. 2015 in naslednji) ter Tehnični normativ za projektiranje in opremo mestnih prometnih površin, Fakulteta za arhitekturo, gradbeništvo in geodezijo - prometno tehnični inštitut, Ljubljana, 1991).
²¹ Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.
²² Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Ljubljana, GV Založba 2017, stran 167.
²³ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.
²⁴ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številki: 24/2007 z dne 20. 3. 2007 in 107/2013 z dne 20. 12. 2013.