UPRS Sklep II U 335/2023-12

I. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002-50/2023-7 z dne 17. 10. 2023 odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne v delu, v katerem se izdaja začasne odredbe predlaga za čas po pravnomočni odločitvi v tem upravnem sporu.

III. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1Tožeča stranka s tožbo v upravnem sporu, ki je bila vložena dne 5. 12. 2023, izpodbija odločbo, s katero ji je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: ministrstvo) po uradni dolžnosti odvzelo dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in odločilo, da se izbriše iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, ki ga vodi ministrstvo (1. točka izreka). Dovoljenje za opravljanje navedene dejavnosti lahko tožeča stranka ponovno pridobi po poteku treh let od dneva dokončnosti izpodbijane odločbe (2. točka izreka).

2V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da je dovoljenje za opravljanje dejavnosti tožeči stranki odvzelo in jo izbrisalo iz registra zaradi neizpolnjevanja pogoja iz 6. alineje prvega odstavka 164. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD), ki ga mora stranka izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Pri pregledu dokumentacije je bilo namreč ugotovljeno, da je tožeči stranki dne 23. 6. 2023 potekla veljavnost predložene bančne garancije št. ..., nova bančna garancija št. ... pa je bila izdana šele dne 3. 7. 2023, kar pomeni, da tožeča stranka v času od 23. 6. 2023 do 3. 7. 2023 ni razpolagala z veljavno bančno garancijo, ki je pogoj za opravljanje dejavnosti.

3Zoper navedeno odločitev je tožeča stranka vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da je v času izdaje izpodbijane odločbe izpolnjevala vse zakonske pogoje za opravljanje dejavnosti posredovanja dela delavcev uporabniku in da uporabniki storitev kljub temu, da v času od 23. 6. 2023 do 3. 7. 2023 ni razpolagala z veljavno bančno garancijo, niso bili oškodovani. Meni tudi, da je odvzem dovoljenja in izbris iz registra nesorazmeren ukrep. Skupaj s tožbo je tožeča stranka vložila predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem sodišču predlaga, da odloži izvršitev izpodbijane odločbe do poteka 30 dni od izdaje pravnomočne odločbe v upravnem sporu. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka, ki so ji nastali v zvezi z predlagano začasno odredbo.

4V obrazložitvi predloga tožeča stranka zatrjuje, da bi ji z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda, saj bi ji bilo z odvzemom dovoljenja in z izbrisom iz registra onemogočeno opravljanje pomembne in dobičkonosne dejavnosti. Kot navaja, je iz predloženega revidiranega letnega poročila za leto 2022 (str. 9) razvidno, da je ta dejavnost (poleg servisne in hotelirske dejavnosti) njena poglavitna dejavnost. Iz priloženega izkaza poslovnega izida za obdobje od 1. 1. 2023 do 31. 10. 2023 s pojasnili pa izhaja, da je v tem obdobju na domačem trgu ustvarila promet v višini 1.348.927,25 EUR, iz naslova posredovanja delovne sile pa je njen promet znašal 479.960,19 EUR, kar predstavlja 35,58 % letnega prometa na domačem trgu. Dejavnost posredovanja delovne sile tako predstavlja pomemben vir njenih prihodkov, takojšnja izvršitev izpodbijane odločbe pa bi pomenila padec prometa in prilivov v višini 575.952,23 EUR, kar bi resno ogrozilo njeno poslovanje. Upad prihodkov s tega naslova bi lahko kratkoročno in dolgoročno povzročil resne likvidnostne in strukturne težave pri njenem poslovanju. Navedeno bi ob neugodnih finančnih trendih na nemškem trgu, na katerem prav tako posluje, lahko pripeljalo do stečaja družbe. Na dan 17. 10. 2023 je zaposlovala 74 delavcev, katerih delovna mesta bi bila z izvršitvijo izpodbijane odločbe ogrožena. V kolikor bi se izpodbijana odločba izkazala za nezakonito, bi tožeči stranki nastala nepopravljiva škoda. Dejavnost tožeče stranke je namreč podvržena fluktuaciji, kar izhaja iz opisa na strani 14 priloženega revidiranega letnega poročila, in sicer iz razloga visoke konkurence, neurejenega poslovnega okolja ter nižje izobrazbene strukture delavcev ob hkratnem pomanjkanju ustrezno usposobljenega kadra. V kolikor bi tožeča stranka prenehala opravljati dejavnost posredovanja delovne sile, kasneje te dejavnosti zaradi opisanih kadrovskih in strukturnih izzivov ne bi več mogla opravljati. Odložitev izvršitve izpodbijane odločbe tudi ne nasprotuje javni koristi. Tožeča stranka namreč posluje pozitivno, dne 3. 7. 2023 pa je pridobila tudi novo bančno garancijo, kar pomeni, da je razlog za izdajo izpodbijane odločbe v celoti saniran. V upravnem sporu pa tudi ne sodeluje stranka, v interes katere bi z izdajo začasne odredbe bilo poseženo.

5V odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe tožena stranka prereka vse navedbe v predlogu za izdajo začasne odredbe. Pojasnjuje razloge, zaradi katerih je izdala izpodbijano odločbo. Navaja, da njeno izdajo zahteva javni interes, saj gre za zelo občutljivo dejavnost, pri opravljanju katere lahko prihaja do številnih kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. V interesu tožene stranke je, da delodajalci, pri katerih se ugotovi kršitev zakonodaje, navedene dejavnosti ne opravljajo več. Ker javna korist terja dosledno spoštovanje zakonodaje, tožena stranka nasprotuje predlagani začasni odredbi, za izdajo katere po njenem mnenju predpisani pogoji niso izpolnjeni.

K točki I izreka:

6Po prvem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Pogoje za t.i. odložitveno začasno odredbo, izdajo katere tožeča stranka predlaga v tem upravnem sporu, določa ZUS-1 v drugem odstavku 32. člena, po katerem sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7V obravnavanem primeru tožba, vložena zoper izpodbijano odločitev, po zakonu ne zadrži njene izvršitve. Zadržanje učinkov izpodbijane odločbe je tako mogoče doseči le na podlagi vloženega predloga za izdajo začasne odredbe, če tožnik izkaže izpolnjevanje pogojev za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

8Po zakonu je temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe težko popravljiva škoda, ki bi tožeči stranki lahko nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Po ustaljeni sodni praksi gre za takšno škodo, če je škoda resna in tožniku neposredno grozi, odvrniti pa jo je mogoče le z izdajo začasne odredbe, to je z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.¹ Okoliščine in dejstva v zvezi z nastankom, obliko in obsegom škode, ki bi utegnila nastati z izvršitvijo izpodbijane odločbe, mora stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, navesti v vsakem primeru posebej, praviloma že v samem predlogu, pojasniti pa mora tudi, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva. Za vse navedeno mora tudi predložiti dokaze. Trditveno in dokazno breme glede dokazovanja nastanka težko popravljive škode je namreč na njeni strani.²

9Tožeča stranka je v predlogu za izdajo začasno odredbe obstoj težko popravljive škode utemeljevala s sklicevanjem na višino prihodkov, ki jih dosega z opravljanjem dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabnikom. V poslovnem letu 2023 so ti dohodki, kot izhaja iz predlogu priloženega izkaza poslovnega izida za obdobje od 1. 1. 2023 do 31. 10. 2023 in izvlečkov iz poslovnih knjig, predstavljali 35,58 % njenega letnega prometa na domačem trgu (oziroma znesek 479.960,19 EUR), kar pomeni, da predstavlja ta dejavnost zanjo tudi po presoji sodišča pomemben vir dohodkov, ki bi ga v primeru izvršitve izpodbijane odločbe izgubila. Trditve glede obstoja ter višine škode, ki bi ji nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe (zaradi odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti in posledične izgube poslov kot vira svojih prihodkov), je tožeča stranka izkazala s predloženimi listinskimi dokazili (to je z letnim poročilom tožeče stranke za leto 2022, Podatki iz izkaza poslovnega izida v obdobju od 1. 1. 2023 do 31. 20. 2023, izpisom iz poslovnih knjig o odhodkih in prihodkih od opravljenih storitev na domačem trgu od 1. 1. 2023 do 31. 10. 2023). Iz letnega poročila tožeče stranke za leto 2022 (na str. 9) izhaja, da predstavlja njeno glavno dejavnost posredovanje delovne sile na področju varilskih, ključavničarskih in podobnih delih. Tožeča stranka zaposluje večje število delavcev (po predloženem seznamu je imela na dan 17. 10. 2023 zaposlenih skupaj 74 ljudi), med njimi tudi varilce in druge zaposlene s področja kovinarske industrije, za katere je po ugotovitvi sodišča splošno znano, da jih na trgu dela močno primanjkuje,³ kar potrjuje navedbe tožeče stranke, da bi izvršitev prepovedi opravljanja dejavnosti posredovanja delavcev uporabnikom zanjo imela težke oziroma nepopravljive finančne posledice, saj bi delavce z zahtevanim strokovnim znanjem in izkušnjami v primeru uspeha s tožbo oziroma po odpravi prepovedi opravljanja dejavnosti na trgu dela težko našla. S tem je tožeča stranka s stopnjo verjetnosti izkazala možnost posega v opravljanje svoje dejavnosti, ki bi jo lahko pomembno prizadeval. V takšnih primerih po sodni praksi Vrhovnega sodišča RS stranki ni treba izkazati, da je do posega že prišlo oziroma, da je družba svojo dejavnost že prenehala opravljati, saj bi bila s tem težko popravljiva škoda dejansko že povzročena. Za izdajo začasne odredbe tako zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je nevarnost skorajšnjega prenehanja dejavnosti neposredna posledica (izvršitve) akta, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu.⁴ Izpodbijana odločba, s katero je bilo tožeči stranki odvzeto dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ima za posledico, da tožeča stranka dejavnosti posredovanja dela delavcev uporabnikom ne sme več opravljati, kar pomeni, da s tega naslova tudi prihodkov ne more več pridobivati, kar predstavlja zanjo, kot je bilo obrazloženo, nevarnost nastanka težko popravljive škode, ki je prvi pogoj za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

10Pri izdaji začasne odredbe pa je po navedeni zakonski podlagi treba vzeti v ozir tudi prizadetost javne koristi ter koristi strank z nasprotnim interesom. Te koristi zaradi zadržanja učinkov izpodbijane odločbe ne smejo biti prizadete nesorazmerno.

11Odložitev izvršitve izpodbijane odločbe v obravnavani zadevi po presoji sodišča ne nasprotuje javni koristi. Ni namreč sporno, da je tožeča stranka dne 3. 7. 2023 pridobila in tudi predložila novo bančno garancijo, ki je po zakonu eden od pogojev za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, tožena stranka pa z navedbami v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe utemeljuje zgolj javni interes za zakonsko ureditev, ki je podlaga za odvzem dovoljenja, ne zatrjuje pa, da bo javni interes z odložitvijo učinkov izpodbijane odločbe kakorkoli nesorazmerno prizadet, oziroma ne navaja nobenih okoliščin, ki bi utemeljevale izvršitev izpodbijane odločbe še pred pravnomočno odločitvijo sodišča. Nekonkretizirano nestrinjanje tožene stranke z navedbami tožeče stranke, ki v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe posplošeno navaja, da prereka vse navedbe v predlogu, ne da bi za svoje nestrinjanje navedla konkretne razloge, namreč ustvari nastop domneve priznanja dejstev po drugem odstavku 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.⁵ Zatrjevanje in dokazovanje nesorazmerne prizadetosti javne koristi, ki v posameznem primeru terja izvršitev izpodbijanega akta še pred njegovo pravnomočnostjo, je namreč na strani tožene stranke.

12Ker v postopku upravnega spora tudi ne sodeluje stranka z nasprotnim interesom, v korist katere bi izdana začasna odredba lahko posegla, je sodišče ugodilo predlogu tožeče stranke in izdalo začasno odredbo, za izdajo katere so izpolnjeni vsi v zakonu predpisani pogoji.

K točki II izreka:

13Po drugem in tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 je začasno odredbo mogoče izdati le za čas do izdaje pravnomočne odločbe v upravnem sporu. Ker je tožeča stranka v tem upravnem sporu predlagala, da sodišče zadrži izvršitev izpodbijane odločbe tudi v času po njeni pravnomočnosti, je sodišče v tem delu predlog kot neutemeljen zavrnilo.

K točki III izreka:

14Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločitev o stroških odločanja o predlogu za izdajo začasne odredbe pridržalo za končno odločbo.

¹ Glej na primer sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 22/2020z dne 4. 3. 2020, 8. točka obrazložitve, in I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022, 14. točka obrazložitve.
² Tako na primer sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 7. točka obrazložitve.
³ Članek Mire Matković: "Tako iskani so, da jih delodajalci tudi 'kradejo' drugim podjetjem", objavljen dne 22. 12. 2021, vir: https://cekin.si/izobrazevanje_in_zaposlitev/varilci-varilec-zaposlitev.html (10. 1. 2024) ter članek Igorja Dernovška: "Delodajalci bi zaposlovali, delavcev pa ni", objavljen dne 27. 5. 2022, vir: Dnevnik, https://www.dnevnik.si/1042989946 (11. 2. 2024).
⁴ Tako Vrhovno sodišče RS v sklepih I Up 247/2021 z dne 23. 12. 2021, 8. točka obrazložitve in I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 10. točka obrazložitve.
⁵ Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 8. točka obrazložitve.