UPRS Sodba I U 384/2020-21

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku za leto 2010 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) na območju Mestne občine Celje v višini 116.788,67 EUR, ugotovil, da je tožnik odmerjeno NUSZ že plačal po odpravljeni odločbi, št. 4224-1100/2010-DUCE-9-(04-130-01) z dne 20. 1. 2016, v višini 112.289,46 EUR, tako, da znaša razlika med plačanim zneskom in odmerjenim NUSZ po tej odločbi 4.499,21 EUR. Odločitev je sprejel na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Celje (Odlok o NUSZ/2006). Odmera se nanaša na zazidana stavbna zemljišča z bencinskimi servisi z njihovimi zunanjimi površinami.

2Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika in potrdil odločbo prvostopenjskega organa.

3Tožnik je tožbo vložil iz razloga zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev pravil postopka. V tožbi je navedel, da je organ po enakih kriterijih vrednotil zemljišče, na katerem stojijo poslovni objekti, nadstreški, rezervoarju in drugi objekti tožnika, kot tudi zemljišče, ki zgolj posredno služi uporabi teh objektov ali dostopu do njih (npr. površine dovoznih poti, dvorišča BS, itd.). Pri tem se je skliceval na mnenje Mestne občine Celje (MOC), št. 426-2/2017-JT z dne 18. 4. 2018. Občina mora pri določanju poslovnih površin, od katerih se odmerja NUSZ za zazidana stavbna zemljišča, upoštevati, da gre za zazidano stavbno zemljišče po drugem odstavku 218. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), in da gre za površine, ki so namenjene poslovni dejavnosti. MOC je z določitvijo ostalih poslovnih površin iz 4. člena Odloka nedopustno prekoračila zakonski okvir (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-117/01 z dne 21. 3. 2002). Na dovoznih poteh in dvoriščih BS se poslovna dejavnost ne opravlja. Že iz namena 60. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) izhaja, da je imel zakonodajalec kot poslovne površine predvsem v mislih prostore in ne zemljišč. To izhaja iz četrtega in petega odstavka 60. člena ZSZ/84. Takšno stališče tožnika potrjuje tudi sodba, I U 1143/2015 z dne 12. 5. 2016. Sicer pa iz gradiva k predlogu Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o NUSZ z dne 24. 3. 2009 izhaja, da je bil eden od namenov Odloka/2009 tudi v bolj jasnem definiranju ''ostalih poslovnih površin stavbnih zemljišč'', pri čemer naj bi bile po stališču strokovne službe MOC zunanje poslovne površine in tehnični prostori v objektih nakupovalnih centrov ovrednoteni nižje kot prodajne površine, saj glede na njihovo kvaliteto ne nudijo takšne možnosti pridobivanja dohodkov, kot je to določeno z Dogovorom. Davčni organ tako ni upošteval, da gre za delno nezazidane površine in ne BS v celoti, ob tem pa niso bile upoštevane določbe Odloka, ki se nanašajo na takšne nezazidane površine in na podlagi katerih bi bilo odmerjeno NUSZ nižje. Organ je zmotno ugotovil tudi dejansko stanje glede BS ..., saj ni upošteval, da se površine, na katerih se nahaja ta BS, štejejo za površine za spremljajoče dejavnosti na avtocesti, s tem pa za objekte gospodarske javne infrastrukture (GJI). Po drugem odstavku 218. člena ZGO-1 se objekti GJI ne štejejo za zazidana stavbna zemljišča, od katerih se odmerja NUSZ. Tako tudi sodišče v sodbi, III U 375/2009 z dne 25. 1. 2011. Enako stališče je zavzelo tudi Ustavno sodišče v odločbah, št. U-I-347/02 z dne 11. 3. 2004, in, št. U-I-361/02 z dne 1. 4. 2004. Obrazložitev in zaključek organa, da so bile pri odmeri NUSZ upoštevane le površine stavb na nahajališču BS ... (ne pa tudi površine za spremljajoče dejavnosti) sta tako napačna, saj tudi sam BS predstavlja površino za spremljajočo dejavnost na avtocestah in kot tak ne sme biti predmet odmere.

4Tožnik tudi meni, da je umestitev območij za odmero NUSZ v 7. členu nejasna in nepreverljiva. Ni jasno, kakšna je razlika med I. in I.A območjem, kot tudi ne razlika med I.A in I.B območjem. Stavbna zemljišča, ki so na podlagi namembnosti razvrščena v skupino C2 (stavbna zemljišča za storitveno dejavnost osebnih storitev, trgovine in gostinstva (dejavnosti G, H in O po standardni klasifikaciji dejavnosti), razen dejavnosti osebnih storitev po dejavnosti F Odloka) so v I. območju obremenjena s 130 točkami, v I.A območju z 250 točkami, v I.B območju pa kar s 562,5 točkami. BS bi bili lahko umeščeni tudi v II. območje, saj gre za stavbna zemljišča, ki so prvenstveno namenjena gospodarski rabi z močno razvito prometno in komunalno infrastrukturo, pri tem pa bi bila obremenjena le s 101,5 točke. Iz pregledne situacije povsem jasno izhaja, da je območje I.A opredeljeno brez geografskega mejnika ali podobnega kriterija, kar pomeni arbitrarno določitev območja z namenom, da se vanj vključijo BS tožnika. Na grafični prilogi Odloka sporno območje predstavlja ''otok'' znotraj II. območja. Glede na nejasnost teh določb je Odlok v tem delu neskladen z načelom pravne države. Pri tem je opozoril še na načelo enakosti pred zakonom. MOC bi lahko merila za večkratne razlike v obremenitvi zavezancev glede na območja uporabila le sorazmerno enako, po predhodno ugotovljenih razmerjih med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje, navesti pa bi morala tudi podatke, ki jih je uporabila pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Iz Odloka tudi ne izhaja, na podlagi katerih podatkov je normodajalec določil sorazmerje med obremenitvami zemljišč v I., I.A, I.B in II. območju. Slednje ne izhaja niti iz gradiva k Odloku/2009. Pomanjkanja razumnih razlogov za različne obremenitev ne more nadomestiti niti (sicer nejasno) mnenje MOC, št. 426-2/2019-JT z dne 19. 8. 2019. Namen zakonodajalca, ko je predvidel možnost določitve izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka, je bil v tem, da se upošteva zlasti lokacija zemljišča, ne pa sama dejavnost in s tem povezani (višji) dohodki. Smiselno enako izhaja tudi iz 7. člen Dogovora. Tožnik je ob tem opozoril še na sodbo, I U 2076/2014 z dne 21. 5. 2015.

5Sporen je tudi faktor iz 11. člena Odloka o NUSZ/2006. Faktorji so namreč različni glede na posamezne skupine dejavnosti, v katere so razvrščeni zavezanci za NUSZ na podlagi 11. člena. ''Raznolikost'' dejavnosti je namreč upoštevana še v različnem točkovanju glede na namembnost in leto ter opremljenost stavbnega zemljišča, zaradi česar ni jasno, kaj je namen predpisanega faktorja in na kakšen način je določeno sorazmerje med obremenitvami posameznih zavezancev, ki so uvrščeni v posamezne skupine glede na dejavnosti, ki jih opravljajo. Sicer je pa določanje faktorja glede na dejavnost povsem neprimerno, saj se na takšen način obdavčuje dejavnost zavezancev za NUSZ in s tem njihov dobiček, pri čemer je Ustavno sodišče jasno povedalo, da lahko NUSZ izvira le iz lastnosti zemljišča oziroma njegovih prednosti ali slabosti. Tožnik je zato sodišču predlagal uporabo načela exceptio illegalis in organu naloži, da v ponovnem postopku odmeri NUSZ brez uporabe faktorja 1,05 iz 11. člena Odloka.

6Tožnik je ugovarjal nemožnost preizkusa odločitve v delu, ki se nanaša na opredelitev zemljišč BS kot zazidana stavbna zemljišča. Organ v odločbi zgolj povzema mnenje MOC z dne 18. 4. 2018 in v ničemer ne obrazloži, katere površine se štejejo za zazidana stavbna zemljišča oziroma kot poslovne površine, zakaj te površine sploh ustrezajo definiciji zazidanih stavbnih zemljišč iz 218. člena ZGO-1 in koliko znaša morebitna funkcionalna površina. V odločbi je navedena le dejanska raba zemljišča kot npr. spremljajoči objekti na BS, avtopralnica, pozidano zemljišče, itd., pri čemer pa tožnik ne more razbrati, na podlagi česar je organ določil posamezne tovrstne površine. Ni tudi obrazloženo, zakaj je organ prišel do zaključka, da posamezna zemljišča ustrezajo definiciji iz 218. člena ZGO-1. Organ sicer omeni, da iz dokazil, ki jih je predložila MOC, izhaja, da gre v primerih BS za gradbene parcele, na katerih so zgrajene stavbe in druga zemljišča, ki so trajno namenjena za redno rabo stavbe, in zato predstavljajo stavbna zemljišča, ob tem pa ne pojasni, za kakšna dokazila naj bi šlo in na kakšen način naj bi ta dokazovala tak status zemljišč. Tudi navedbe organa, da je MOC predložila skice z obarvanimi površinami, ne predstavljajo obrazložene odločbe. Pojem funkcionalnega zemljišča je organ utemeljil s sklicevanjem na 60. člen ZSZ/84 in na Zakon o vzpostavitvi etažne lastnine na določenih stavbah in o ugotavljanju pripadajočega zemljišča (ZVEtL-1), pri tem pa ni pojasnil ustrezanja definiciji po ZGO-1. Za odločanje o NUSZ 2010 pa tudi ni mogoče upoštevati ZVEtL-1, ker je bil sprejet 2017. Odločbe tudi ni mogoče preizkusiti v delu, ki se nanaša na umestitev BS v tožnika v območje I.A, saj niso navedeni kriteriji za takšno umestitev, povzet je zgolj 7. člen Odloka. Navedbe MOC iz mnenja z dne 1. 8. 2019, da ''že površen pogled na prikaz lokacij BS tožnika pove, da so prav vse lokacije BS ob mestnih vpadnicah, BS pa imajo izjemno ugodne lokacije v zvezi s pridobivanjem dohodka...'', ne zadošča. Glede na Odlok se namreč lahko zemljišča ob vpadnicah uvrščajo v območje I., I.A in I.B območje. Tožnik še ugovarja odločitvi zaradi prepovedi odločitve v škodo tožnika. V ponovnem postopku je organ tožniku odmeril NUSZ, ki je za 20.312,00 EUR višje kot v prvem postopku odmere in za 4.499,21 višje kot v drugem postopku odmere. S tem je ravnal v nasprotju z načelom prepovedi reformatio in peius, kot ga določa 25. člen Ustave in 253. člen ZUP. Izpostavil je, da je bilo dejansko stanje v vseh postopkih odmere NUSZ za 2010 enako, zato ni jasno, kako je lahko organ vsakič odmeril drugačno višino NUSZ. Tožnik je predlagal, da sodišče odločbo odpravi in naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka.

7Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe in predlagala zavrnitev tožbe.

8Sodišče je zaprosilo tudi MOC za pojasnila v zvezi s sprejemanjem Odloka o NUSZ, upoštevaje pri tem tožbene ugovore, ki se nanašajo izrecno na sam Odlok oziroma njegove določbe, ki jih je organ uporabil pri izdaji izpodbijane odločbe.

9MOC je sodišču poslala pojasnila, ki jih je sodišče posredovalo strankam postopka.

10Tožnik je v pripravljalni vlogi prerekal pojasnila MOC.

K I. točki izreka:

11Tožba ni utemeljena.

12V obravnavani zadevi je predmet spora odločitev organa o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2010 za objekte in zemljišča na območju MOC.

13Podlaga za odmero nadomestila je bil Odlok o NUSZ. Po prvem odstavku 14. člena Odloka o NUSZ se mesečna višina nadomestila določi kot zmnožek skupnega števila točk, ugotovljenih po merilih iz 10., 11. in 12. člena Odloka, površine, ugotovljene v skladu s 4. in 5. členom tega odloka in vrednosti točke za izračun nadomestila, določene v skladu s 13. členom tega odloka. V 10. členu Odloka so stavbna zemljišča točkovana na podlagi kriterija opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami individualne rabe, v 11. členu glede na namembnost in lego ter opremljenost stavbnega zemljišča s splošno komunalno rabo, medtem ko je v 4. členu predpisan način določanja površin stavbnega zemljišča. Preostala člena (5. in 12. člen) nista pomembna za obravnavano zadevo, ker se nanašata na nezazidana stavbna zemljišča.

14Podlaga za izdajo Odloka o NUSZ,je Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, ZSZ/84), oziroma natančneje njegovo VI. poglavje, ki se je v tem delu uporabljal izrecno na podlagi 5. točke prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt)(103. člen). ZUreP-1 je v 180. členu tudi določal, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov, tj. ZGO-1 v členih 218. do 218.b.

15Z odločbo, št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, je Ustavno sodišče RS v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine ta zakon razveljavilo (1. točka izreka) in hkrati odločilo še, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnine uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) ter občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, in 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej, ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitvijo Zakona o urejanju prostora - ZUreP-2 - ter Gradbenega zakona -GZ), je treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča.

16Po drugem odstavku 218. člena in prvi alineji prvega odstavka ter drugega in tretjega odstavka 218.b člena ZGO-1 se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli - gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje, predpisane v 218. in 218.b členu ZGO-1.

17Poleg tega ZGO-1 v točkah 1.1, 1.2, 1.6 in 6.2 prvega odstavka 2. člena določa tudi pomen izrazov stavba, gradbeni inženirski objekt, objekt gospodarske javne infrastrukture in gradbena parcela. Po teh opredelitvah je stavba objekt z enim ali več prostorov, v katere človek lahko vstopi in so namenjeni bivanju ali opravljanju dejavnosti, gradbeni inženirski objekt je objekt, namenjen zadovoljevanju tistih človekovih materialnih in duhovnih potreb ter interesov, ki niso prebivanje ali opravljanje dejavnosti v stavbah, objekt gospodarske javne infrastrukture je tisti gradbeni inženirski objekt, ki tvori omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe državnega ali lokalnega pomena ali tvori omrežje, ki je v javno korist, gradbena parcela pa je zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu.

18Navedeno pomeni, da v skladu s 180. členom ZUreP-1 za potrebe odmere NUSZ za zazidana stavbna zemljišča ni mogoče šteti zemljišč, ki ne ustrezajo opisani opredelitvi takih zemljišč v ZGO-1.

19Tožnik (sicer v okviru ugovora zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, pri čemer sodišče pripominja, da površine in raba le-teh med tožnikom in MOC niso sporne, na teh podatkih pa temelji izpodbijana odločitev, kot bo obrazloženo v nadaljevanju) uveljavlja, da je organ enako vrednotil zemljišče, kjer stojijo poslovni objekti (torej bencinski servisi), in zemljišča, ki so dovozne poti oziroma dostopne poti, dvorišče bencinskih servisov, kar ne bi smel, saj se NUSZ odmerja le za površine, kjer se opravlja poslovna dejavnost, kot to izhaja iz drugega odstavka 218. člena ZGO-1. Tožnik torej ugovarja, da zemljišča, ki so po dejanski rabi dovozne poti, ceste, ipd., ne ustrezajo zgoraj povzeti opredelitvi iz ZGO-1. To ne drži. Kot je navedeno že v izpodbijani odločbi, se med gradbeno-inženirske objekte (po Enotni klasifikaciji vrst objektov (CC SI) s pojasnili, izdani na podlagi vladne uredbe) uvrščajo objekti prometne infrastrukture, med drugim: cestni priključki in križišča, prometne površine zunaj vozišča, npr. počivališča, parkirišča, itd., kar pomeni, da gre za gradbeno-inženirske objekte, ki jih ZGO-1 uvršča med zazidana stavbna zemljišča. Enako velja glede površin, ki služijo objektu (konkretizacija pojma gradbene parcele), kot npr. dvorišča BS.

20Po (že omenjenem) 4. členu Odloka (ki je tudi sporen za tožnika) se za določitev površin za odmero nadomestila za zazidano stavbno zemljišče upošteva: 3. pri poslovnih prostorih etažna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom; 4. pri ostalih poslovnih površinah se upoštevajo (med drugim) površine nepokritih skladišč, internih parkirišč, dovoznih poti, dvorišč, itd.

21Tožnik v zvezi s tem ugovarja, da iz opredelitve poslovne površine iz 60. člena ZSZ/84 izhaja namen zakonodajalca, da občinam ne dovoljuje opredelitve poslovne površine kar za vsa zemljišča na splošno, temveč le za dejanske prostore, kot so npr. nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem, itd.

22Po drugem odstavku 60. člena ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Po četrtem odstavku istega člena je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom, po petem odstavku istega člena pa lahko občina določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča in delavnice na prostem.

23Po presoji sodišča dajejo že zgolj določbe VI. poglavja ZSZ/84 odgovor na vprašanje, ali je mogoče za poslovne površine šteti tudi površine zemljišč, ki niso neposredno ali v najožjem pomenu namenjene opravljanju tožnikove poslovne dejavnosti. Namen zakonodajalca je namreč mogoče povzeti iz četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84, ki poslovne površine ne opredeljuje le kot poslovni prostor, temveč tudi površino vseh prostorov, ki so z njim funkcionalno povezani. Predmetne površine po petem odstavku tega člena niso izenačene s poslovnim prostorom, temveč s poslovnimi površinami, za katere je kriterij funkcionalna povezanost s poslovnim prostorom. Povedano drugače: dostopne oziroma dovozne poti ali parkirišče za stranke niso funkcionalno povezani nič manj, kot npr. hodnik, sanitarije, ipd., saj so vse te površine nujno potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov. Hkrati te površine ustrezajo definiciji zazidanega stavbnega zemljišča, kot že zgoraj navedeno, saj gre za površine, ki tvorijo funkcionalno celoto. Zato ne drži, da je odločitev v neskladju z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-117/01 z dne 21. 3. 2002. V tem primeru je namreč šlo za presojo občinskega odloka o NUSZ v delu, ko je ta kot poslovne površine določil tudi peskokope in kamnolome. Prav tako ni mogoče slediti ugovoru, da je organ odločil v nasprotju s sodbo, I U 1143/2015, saj gre v tej zadevi za drugačno dejansko stanje.

24S tem v zvezi tožnik tudi izpostavlja, da je bil namen spremembe Odloka/09 in nadaljnjih (posebej izpostavlja še predlog k spremembi Odloka/11) ravno v jasnem definiranju ostalih poslovnih površin stavbnih zemljišč, kar naj bi izkazovala dokumentacija k sprejemanju teh sprememb odloka. Ker je po oceni sodišča definicija zazidanega stavbnega zemljišča, ki se nanaša na obravnavani primer, v Odloku jasna in določna ter v skladu z zakonom, kar se nanaša tudi na zgoraj opredeljene zunanje površine (dovozne poti, dvorišča, ipd), organ pa je pri svoji odločitvi upošteval materialnopravno relevantne določbe Odloka, do napačne uporabe materialnega prava ni prišlo.

25Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi izhaja, da je bila površina in raba za tožnika spornih zunanjih površin med tožnikom in MOC usklajena, prvostopenjski organ pa je tožnika tudi pozval z dopisom z dne 22. 11. 2018, da razloge morebitnega nestrinjanja glede odmere po posameznem nahajališču podrobno opredeli po posamezni stavbi oziroma parceli, na to pa je tožnik odgovoril, da podatke površin parcel glede na dejansko rabo potrjuje (dopis z dne 22. 3. 2019, pred tem pa še v elektronskem sporočilu z dne 7. 11. 2018), zato sodišče ne upošteva tožbenega ugovora o nemožnosti preizkusa odločbe, saj je jasno (glede na že povedano nesporno površino in dejansko rabo zemljišč ter citirano materialnopravno podlago), zakaj je organ štel obravnavana zemljišča kot zazidana.

26Tožnik tudi ugovarja, da bi moral organ površine BS ... šteti za spremljajoče dejavnosti na avtocesti, s tem pa za objekte gospodarske javne infrastrukture, ki se ne štejejo kot zazidana stavbna zemljišča, pri čemer se sklicuje na sodbo, III U 375/2009. Vezano na povedano, sodišče najprej izpostavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ ugotovil, da je zemljišče - dovoz do BS ... v lasti Republike Slovenije in ima zaznambo javnega dobra, torej so bile površine za spremljajoče dejavnosti na avtocesti oziroma za objekte gospodarske javne infrastrukture že izločene, zato je bilo NUSZ odmerjeno le od površine stavb (bencinski servis z ID stavbe 1076-14-2 in spremljajoči objekt za prodajo bencina in drugih motornih goriv z ID stavbe 1076-14-1). Sodišče se s takim razlogovanjem toženke strinja. Po Zakonu o javnih cestah (ZJC), ki je veljal v času izdaje prve prvostopenjske odločbe, so javne ceste javno dobro in so izven pravnega prometa (drugi odstavek 2. člena). Javno cesto sestavljajo (med drugim) prometne površine zunaj vozišča, kot so: počivališča, parkirišča, avtobusna postajališča in obračališča, prostori in objekti za tehtanje in nadzor prometa (prvi odstavek 13. člena ZJC). Na podlagi ZCJ (točno: na podlagi prvega in drugega odstavka 11. člena ter za izvajanje 53. člena tega zakona) je bila sprejeta Uredba o določitvi najmanjše višine povračil in drugih pogojev za oddajo površin za izgradnjo objektov za opravljanje spremljajočih dejavnosti na in ob avtocestah ter hitrih cestah v upravljanju A., d. d. Ta ureja (kot že pove sam naslov) višino povračila za uporabo površine za spremljajoče dejavnosti, ki jo odda A., d. d. ponudniku, ki ga izbere na podlagi javnega razpisa, s tem v zvezi pa je sklenjena tudi pogodba med A., d. d. in izbranim ponudnikom (3. člen in nadaljnji). Res je kot površina za spremljajoče dejavnosti na avtocestah po točki b v 2. členu določen tudi bencinski servis, ki obsega bencinski servis in lahko vključuje tudi trgovinsko in gostinsko dejavnost - bife ter prodajo sadja in zelenjave (tip 2), vendar pa to ne more veljati za bencinski servis in spremljajoči objekt za prodajo bencina in drugih motornih goriv na BS ... Navedena objekta sta namreč - in kar je nesporno - v lasti tožnika (ki je oseba zasebnega prava, ustanovljena z namenom pridobivanja dobička), pri čemer gre pri obeh objektih za poslovne površine, ki so namenjene njegovi poslovni dejavnosti. Zato po oceni sodišča ne gre za enak oziroma podoben primer, kot ju je Ustavno sodišče RS obravnavalo v svojih odločbah, št. U-I-347/02 z dne 11. 3. 2004, in št. U-I-361/02 z dne 1. 4. 2004 (in na katero se je sklicevalo sodišče v sodbi, III U 375/2009), v katerih je šlo za primere, ko so lokalne skupnosti odmerjale NUSZ tudi od poslovnih površin, na katerih so bili objekti gospodarske javne infrastrukture, namenjeni opravljanju obvezne gospodarske javne službe.

27Bistvo nadaljnjih tožbenih ugovorov glede odmere NUSZ je trditev o nezakonitosti in neustavnosti uporabljenih določb Odloka, ki naj bi bile za tožnika v delu, ki se nanaša na bencinske servise, arbitrarne in diskriminatorne oziroma naj bi temeljile na merilih, ki niso skladna z namenom NUSZ.

28V 7. členu Odloka so opredeljena območja, na katerih se plačuje NUSZ. V I. območje se uvrščajo stavbna zemljišča v neposredni bližini mestnega središča, v strnjenih naseljih na širšem območju mesta (naselja mestnega značaja), v strjenih naseljih ob mestnih vpadnicah, na območjih ob avtocestah, namenjenim poslovnim, servisnim in storitvenim dejavnostim. V I.A območje se uvrščajo stavbna zemljišča na območjih ob mestnih vpadnicah, na območjih ob avtocestah namenjenim poslovnim, servisnim in storitvenim dejavnostim, na območjih z močno razvito prometno in komunalno infrastrukturo, ki imajo izjemno ugodnost lokacije za možnost pridobivanje dohodkov. V I.B območje se uvrščajo stavbna zemljišča na območjih ob mestnih vpadnicah, na območjih z močno razvito prometno in komunalno infrastrukturo in ki imajo ugodnost lokacije možnost pridobivanja dohodkov. V II. območje se uvrščajo stavbna zemljišča, ki so prvenstveno namenjena gospodarski rabi z močno razvito prometno in komunalno infrastrukturo.

29Za odločitev je pomembno, ali so v tem primeru uporabljene določbe Odloka v skladu z zakonom in Ustavo RS. Iz dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča RS (npr. U-I-2017/97, U-I-355/98, U-I-158/02) izhaja, da gre, upoštevaje določbe ZSZ/84 in na njegovi podlagi sprejetega Dogovora o NUSZ, za dajatev, ki se plačuje za uporabo stavbnega zemljišča glede na njegovo namembnost, lego, komunalno opremljenost in druge okoliščine, ki vplivajo na njegovo uporabnost. Kriteriji njegovega predpisovanja in določanja morajo biti zato povezani z lastnostmi zemljišča in njegovimi prednostmi in slabostmi oziroma z njegovo namembnostjo (na kar pravilno opozarja tudi tožnik v tožbi) kot npr. dobra infrastrukturna opremljenost, prometne povezave, zemljišče za poslovne dejavnosti, za bivanje, kvaliteta lokacije zemljišča, itd. Izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, je po tretji alineji 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost lahko utemeljeno upošteva, ko določa višino tovrstnega nadomestila. Ta okoliščina je tudi po presoji Ustavnega sodišča v razumni povezavi s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je presodilo, da logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, kolikor mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti. Pri tem pa je treba upoštevati še, da mora biti tudi višina obveznosti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemna lokacija. V zadnje dveh navedenih ustavnih odločbah je sodišče navedlo še, da določba predpisa lahko prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami, zato lahko normodajalec to merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev le sorazmerno enako, to je po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.

30Merilo izjemne ugodnosti lokacije v zvezi s pridobivanjem dohodkov vsebuje tudi Odlok (3. točka prvega odstavka 9. člena). Na to merilo se (sicer brez sklicevanja na citirano določbo Odloka) opira tudi MOC v svojem obširnem pojasnilu. V Dogovoru o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega nadomestila (Dogovor) je to merilo opredeljeno v 7. členu¹.

31Kot je MOC pojasnila, so bile glavni razlog za določitev območij I.A in I.B prostorske spremembe, ki so povzročile dejansko možnost pridobivanja dohodkov poslovnih subjektov zaradi lastnosti stavbnih zemljišč oziroma posebnih ugodnosti zaradi za lokalno skupnost pomembnega izvajanja dejavnosti. Razlikovanje med območjem I. in I.A izhaja iz grafične priloge Odloka, pri čemer zemljišča v I.A območju zaradi kriterijev dobre dostopnosti, frekventnosti kupcev in visoke stopnje komunalne opreme (splošne in individualne) nudijo izjemne ugodnosti za pridobivanje dohodka v trgovski dejavnosti. Pri umestitvi zemljišč v območje I.A so bili upoštevani naslednji kriteriji: urbaniziranost območij (gostota javnih funkcij in poslovnih dejavnosti), način urejanja s podrobnejšimi prostorskimi akti, komunalna opremljenost območja - v konkretnih primerih so se sprejemali prostorski akti, ki so umestili lokacije bencinskih servisov na specifičnih lokacijah (v nadaljevanju navede prostorske akte za gradnjo določenih bencinskih servisov tožnika), hkrati so se s tem zagotovili direktni uvozi in izvozi izključno za potrebe BS, kar zahteva prilagoditev siceršnjih prometnih poti. Pojasnila je še, da gre za drugačno namensko rabo (trgovska, storitvena) od sosednjih zemljišč (industrija, skladiščenje, logistika), ki so bila uvrščena v II. območje. To območje se je torej izoblikovalo na podlagi urejanja prostorskega razvoja samoupravne komunalne skupnosti in ne arbitrarno. Sodišče temu sledi. Da MOC v svojem pojasnilu ni navedla za vse BS, ki so obravnavani, prostorske akte za gradnjo in ureditev le-teh, še ne predstavlja arbitrarnosti glede na zgoraj povedane kriterije. Zemljišča v I. območju imajo tudi sicer dobro komunalno opremljenost, ki pa je z vidika splošne komunalne opreme slabša in so na slabših lokacijah. Tožnik sicer ugovarja, da sta kriterija izjemna ugodnost lokacije in ugodnost določena v nasprotju z Odlokom, saj ju ta v 6. členu ne predvideva. Tožnik torej meni, da je MOC ta kriterij uporabila pri določitvi območij namesto pri določitvi višine nadomestila, kot je to določeno v Odloku. To ne drži. Kot zgoraj povedano, je razlikovanje med območjema I. in I.A območjem utemeljeno s splošno opremljenostjo s komunalno infrastrukturo, funkcionalno ugodnostjo lokacije zemljišča, ustrezno namensko rabo po prostorsko izvedbenih aktih, gostoto javnih funkcij in poslovnih dejavnosti, itd, kar vse so kriteriji iz 6. člena Odloka.

32V zvezi z razlikovanjem med I.A in I.B območjem je MOC pojasnila, da gre pri I.B območju za zemljišča z lastnostmi, kot opisane za zemljišča v I.A območju, vendar slabše kot v I.A območju in boljše kot v I. območju. Pri razmejevanju med I.A in I.B območjem so bili upoštevani vsi kriteriji, kot že zgoraj opredeljeni za določitev I.A območja, pri čemer je MOC dodala še, da so vsi bencinski servisi ob mestnih vpadnicah, imajo neposreden uvoz in izvoz s prometno najbolj obremenjenih poti v MOC, dostavo s servisnih cest, torej gre za boljšo lokacijo. Tožnik sicer ugovarja, da je to razlikovanje neutemeljeno, kar izkaže na primeru BS ..., ki je uvrščen v I.A območje, in poslovno stavbo na ... ulici 2, 2a in 2b, ki ni. Po njegovem mnenju imajo namreč ti objekti enako komunalno opremljenost in se nahajajo ob mestni vpadnici, vendar sodišče, ne glede na to, sledi pojasnilu MOC o razlogih za uvrstitev stavbnih zemljišč tožnika v I.A območje, tj. da gre za boljšo lokacijo, boljšo prometno dostopnost vseh BS tožnika.

33V zvezi z merilom posebne ugodnosti lokacije je MOC izpostavila prometno dostopnost, ki je bistveno bolj ugodna za BS od manjših trgovskih centrov v bližini, kar prikaže na konkretnih primerih. Izpostavila je še, da narava dejavnosti tožniku omogoča večje pridobivanje dohodka (na lokacijah, kot opisane), saj gre pri tožniku za nudenje širokega nabora storitev - poleg naftnih derivatov tudi širok spekter prehrambenih in neprehrambenih izdelkov, ki ciljajo predvsem na naključne kupce, ki se pripeljejo mimo z motornim vozilom. Tožnik tudi temu ugovarja z navedbo, da bi morala biti najprej ugotovljena višina dodatnega dohodka, ki ga posamezna (izjemno) ugodna lokacija prinaša, nato pa bi se sorazmerno določila višina dodatne obremenitve². Hkrati še opozori še na po njegovem mnenju širši nabor izdelkov v trgovinah kot v BS, meni, da je večja frekvenca kupcev, ki se tja pripeljejo z motornim vozilom, itd, zagovarja, da proizvodne, predelovalne in transportne dejavnosti ne pomenijo manjše obremenitve infrastrukture kot njegova dejavnost.

34Kot izhaja iz zgoraj citiranih odločb Ustavnega sodišča, metodologija preizkusa razumnosti razlikovanja ne pomeni, da lahko normodajalec razlikovanje po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanje dohodka opraviči le s primerjavo numeričnih podatkov o dohodkih iz posameznih gospodarskih dejavnostih, kot to zmotno meni tožnik. V obravnavanem primeru, ko je naveden kriterij povezan z dohodkovnimi ugodnostmi, ki jo posamezni gospodarski subjekti uživajo v določenih dejavnosti iz izjemnosti geografske lokacije (na območju MOC), na kateri opravljajo dejavnost, pa normodajalcu relevantni podatki ne morejo biti dostopni, kot navaja tudi MOC. Zato je z povzetimi pojasnili po presoji sodišča MOC utemeljila opredelitev zemljišč v območje I.A, tako, da se je sodišče lahko prepričalo, da to ne temelji na prosti presoji, temveč na upoštevanih okoliščinah, ki so skladne z namenom NUSZ ter zato razlikovanje med območji (I., I.A, I.B in II.) in iz nje izvedena obremenitev nista arbitrarna, kot to skuša prikazati tožnik. Iz povedanega pa zato tudi ni mogoče slediti tožniku o prevladi načela ekonomičnosti nad načelom pravne države in enakosti pred zakonom.

35Kot pa izhaja iz pojasnil, je MOC pri določitvi območij v Odloku, ki je bil podlaga za odmero NUSZ tožniku v tem primeru, upoštevala 3. člen Dogovora s tem v zvezi (določitev I. območja ustreza točki a) Dogovora, II. območje drugi alineji točke b) Dogovora, III. območje točki c) Dogovora, IV. območje točki č) Dogovora, območje Starega mestnega jedra in dela soseske ... točki a) Dogovora, I.A in I.B območje pa ustrezata točki a) Dogovora s posebnostmi). Z navedbo, da razlikovalnost ni podana, ker BS ... nima vodovoda, ki bi ga moral imeti glede na uvrstitev v I.A območje, tožnik opisane določitve območij ne more izpodbiti. Tožnik še ugovarja, da je MOC pri tem upoštevala določitev območij iz Odloka/2016, vendar podlaga za določitev območij v Odloku/2016 ni bistveno drugačna, kot je bila pri sprejemu Odloka, ki je veljal za leto 2010, zato tudi ta ugovor ni pravno relevanten.

36Pri faktorjih po 11. členu Odloka se MOC opira na njihovo določitev s stališča lege zemljišč v posebno kakovostnem območju, ki skupaj z določeno dejavnostjo nudijo večjo možnost pridobivanja dohodka, zato se jih lahko višje vrednoti. To utemeljuje še z razlago faktorjev med določenimi dejavnostmi. Tudi s to razlago je po presoji sodišča MOC zadostila razumni utemeljitvi določitve faktorja za zemljišča, ki po svoji namembnosti sodijo v skupino C2 in kamor sodijo tudi obravnavana zemljišča tožnika. Sodišče še sledi stališču, povedanem že v sodbi, III U 375/2009 z dne 25. 1. 2011 (na katero se sklicuje tudi MOC v svojem pojasnilu), da pomeni prodaja naftnih derivatov v primerjavi z drugimi trgovinami drugačno, višjo stopnjo obremenitve, zato višja stopnja nadomestila na zemljiščih, kjer se izvajajo take dejavnosti, ni diskriminatorna.

37Kot pa je zapisalo tudi sodišče že v sodbi, I U 2076/2014 z dne 21. 5. 2015 (kjer je bil podlaga za izdajo izpodbijane odločbe tudi v tem upravnem sporu uporabljeni Odlok), je Odlok predpis in zanj ne veljajo splošna pravila o obrazložitvi odločbe iz 214. člena, ki jih za posamične upravne akte določa Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP). Tožnik zato ne more očitati arbitrarnosti na račun neobrazloženosti samega Odloka (o nejasni umestitvi v območja in ostalih navedb v zvezi s tem, ki jih je sodišče obravnavalo zgoraj v povezavi s presojo o zakonitosti oziroma ustavnosti Odloka), iz enakega razloga pa se sodišče ne bo opredeljevalo do ugovorov v tožbi, da Odloka ni mogoče preveriti z vidika razvrščanja zemljišč v območja, kot tudi z vidika opredelitve zemljišč. Iz 8. člena Odloka pa tudi izhaja, da so območja iz 7. člena in 12. člena tega odloka razvidna iz pregledne situacije v merilu 1:10000, ki je sestavni del odloka in je na vpogled v času uradnih ur na pristojnem občinskem organu. Sodišče sodi, da je opisani način objave pregledne situacije ustrezen.

38S tem, ko je bil z odločitvijo, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, tožniku odmerjen višji znesek nadomestila kot s prejšnjo odločbo, pa tudi ni prišlo do kršitve načela reformatio in peius. V drugem odstavku 253. člena ZUP je določeno, da sme organ druge stopnje, da bi se zadeva pravilno rešila, ob reševanju pritožbe v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena tega zakona, spremeniti odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so navedeni v 274. (ki ureja odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici), 278. (ki ureja izredno razveljavitev) in 279. členu (ki ureja ničnost odločbe) ZUP. Besedilo te določbe veže samo drugostopenjski organ, in to samo v primeru, če spremeni izpodbijano odločitev³. Iz njenega besedila ne izhaja, da omejuje drugostopenjski organ tudi, ko izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovno odločanje, prav tako ne omejuje prvostopenjskega organa, ko ta odloča v ponovnem postopku. Ko je odločitev odpravljena, nima več nobenih pravnih učinkov (281. člen ZUP), prvostopenjski organ pa je vezan tudi na navodila drugostopenjskega organa, glede česa dopolniti postopek (tretji odstavek 251. člena ZUP), sicer pa mora odločiti v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) in načelom materialne resnice (8. člen ZUP). Če prvostopenjski organ ugotovi drugačno dejansko stanje, mora sprejeti drugačno odločitev. In tako je bilo tudi v obravnavanem primeru, ko je prvostopenjski organ, skladno z napotili drugostopenjskega organa ugotavljal dejansko stanje na podlagi podatkov, ki jih je pridobil pred izdajo izpodbijane odločbe. Kot pa že povedano, se je s podatki o površinah in dejanski vrsti rabe tožnik strinjal (vloga z dne 7. 11. 2018, dopis z dne 22. 3. 2019).

39Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, sodišče pa tudi ni našlo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena ZUS-1), je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

40Sodišče je odločilo na nejavni seji, saj so se stranke postopka odpovedale opravi glavne obravnave (279. a člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

41Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Pri določanju izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka v gospodarskih dejavnostih podpisnice upoštevamo: - ugodnost lokacije poslovnega prostora glede na možnosti ustvarjanja dohodka v nekaterih dejavnosti (zlasti trgovina, gostinska dejavnost, obrtna dejavnost, ipd), - možnost intenzivnejše rabe komunalnih in drugih objektov in naprav, ki lahko znižujejo stroške proizvodov in storitev.
² Odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-15/04 z dne 27. 1. 2005;
³ Tako tudi ustaljena sodna praksa, npr. sodna odločba Vrhovnega sodišča RS, X Ips 14/2013;