UPRS Sodba I U 836/2021-18

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Ministrstva za zdravje, Direktorata za zdravstveno varstvo št. 1630-4068/2014/13 s 5. 5. 2021 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Potek upravnega postopka

1Organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo vlogo za pridobitev naziva višji svetnik.

2V obrazložitvi navaja število točk, ki jih tožnik dosega iz posameznih ocenjevalnih področij in jih je Komisija za strokovna napredovanja (Komisija) navedla v poročilu z 21. 5. 2019 po pregledu njegove vloge in dokazil. Poudarja, da je Komisija tožnika pozvala k dopolnitvam vloge, vendar tudi po pregledu prispelih odgovorov zaključuje, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za podelitev naziva višji svetnik. Organ je v skladu s Pravilnikom o pogojih in postopku za pridobitev naziva svetnik ali višji svetnik (Pravilnik) strokovnemu mnenju Komisije, sestavljene iz članov z ustreznim strokovnim znanjem za presojo pogojev za podelitev naziva svetnik in višji svetnik, sledil ter tožnikovo vlogo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri v bistvenem navaja, da je vlogo za pridobitev naziva višji svetnik vložil 1. 8. 2014. Izpostavlja da je v letu 2007 že pridobil naziv svetnika, zato je po sedmih letih, določenih v Pravilniku, kandidiral za višji naziv. Poudarja, da organ v obrazložitvi odločbe ni navedel meril in točk za naziv, za katerega je kandidiral. V nadaljevanju tožbe opisuje potek postopka in navaja, da je v svoji vlogi z 22. 7. 2019 odgovoril na ponovne pripombe komisije in opozoril na dokazila, ki so bila že predložena, in sicer vsa njegova dela, ki so natančno klasificirana in navedena v dostopnih informacijskih sistemih (npr. SICRIS). Opozarja tudi na neobičajno dolg postopek za pridobitev naziva glede na roke v Pravilniku. Ne more se strinjati predvsem s postopkom za pridobitev naziva višji svetnik ter nerazumno prekoračeno časovnico ocenjevanja in odločanja o njegovi vlogi. Sodišču smiselno predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovno odločanje.

4Toženka se v odgovoru na tožbo v celoti sklicuje na navedbe v izpodbijani odločbi ter odgovarja na tožbo, ki jo v celoti zavrača.

5Tožnik je 3. 8. 2021 vložil še pripravljalno vlogo, v kateri odgovarja na navedbe toženke in vztraja pri tožbi.

Datum odločitve sodišča

6Sodišče je narok za glavno obravnavo v celoti snemalo. Sodbo je izdalo po poteku roka za podajo morebitnih pripomb zoper prepis zapisnika naroka za glavno obravnavo (tretji odstavek 125. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1).

Dokazni sklep

7Sodišče je na naroku za glavno obravnavo, ki se ga je udeležil tožnik, toženka pa kljub pravilnemu vabljenju ne, kot dokaz vpogledalo v vse listine upravnega spisa ter v listine, ki jih je tožnik priložil k tožbi (priloge A1 do A3).

8Drugih dokaznih predlogov ni bilo.

Sodna presoja

9Tožba je utemeljena.

10Med strankama je sporna odločitev organa o zavrnitvi tožnikove vloge za pridobitev naziva višji svetnik, ki jo je sprejel na podlagi 72. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) in na podlagi določb Pravilnika.

11Določba 72. člena ZZDej, ki ureja strokovno napredovanje, v prvem odstavku določa, da lahko ministrstvo, pristojno za zdravje, na predlog Zdravstvenega sveta zdravstvenim delavcem in zdravstvenim sodelavcem z visoko izobrazbo za aktivni prispevek na strokovnem, pedagoškem oziroma raziskovalnem področju podeli naziv svetnik ali višji svetnik. Pogoje in postopek za podelitev naziva določa Pravilnik, ki ga je na podlagi drugega odstavka 72. člena ZZDej izdal minister za zdravje.

12Skladno z 2. členom Pravilnika minister, pristojen za zdravje, podeli naziv svetnik ali višji svetnik kandidatu, ki izpolnjuje pogoje, predpisane z ZZDej in s tem Pravilnikom na podlagi meril za strokovno napredovanje, ki so določena v prilogi I tega Pravilnika. Naziv svetnik ali višji svetnik je stopnja strokovnega napredovanja, ki se pridobi z izobraževanjem in delom za aktivni prispevek na strokovnem, pedagoškem in raziskovalnem področju zdravstvene dejavnosti (3. člen Pravilnika). Naziv svetnik ali višji svetnik se podeli za področje obstoječih specializacij in področja, za katera so imenovani razširjeni strokovni kolegiji; naziv se lahko dopolni z navedbo usmerjenega subspecialističnega področja (4. člen Pravilnika). V postopku za podelitev naziva svetnik ali višji svetnik sodeluje komisija za strokovna napredovanja, ki jo imenuje minister na predlog zdravstvenega sveta; komisija ima predsednika in štiri člane; predsednik mora imeti naziv višji svetnik; komisija dela v skladu s poslovnikom, ki ga sprejme v soglasju z ministrom (6. člen Pravilnika).

13Postopek za pridobitev naziva svetnik ali višji svetnik se začne na podlagi vloge, ki jo ministru predloži kandidat sam; pisna vloga mora vsebovati navedbe o dokazilih o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva svetnik ali višji svetnik na predpisanem obrazcu, ki je v prilogi II tega pravilnika (prvi odstavek 7. člena Pravilnika). Pri podeljevanju naziva svetnik ali višji svetnik se ocenjuje kandidatov aktivni prispevek na strokovnem, pedagoškem in raziskovalnem delu tako, da se izvede točkovanje po treh ocenjevalnih delovnih področjih (strokovno delo, strokovno-organizacijsko delo in izobraževalno delo) in dopolnilnimi merili v skladu s prilogo I (13. člen Pravilnika). Kandidat za naziv višji svetnik mora na vsakem od treh delovnih področij iz prejšnjega člena doseči vsaj 800 točk; skupna vsota točk, pridobljenih na vseh treh delovnih področjih in na podlagi dopolnilnih meril, mora znašati najmanj 3500 točk (drugi odstavek 14. člena Pravilnika).

14Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je ministrstvo tožnikovo vlogo posredovalo v oceno Komisiji, imenovani s sklepom ministra z 2. 2. 2015. Iz poročila Komisije z 21. 5. 2019 izhaja, da je po pregledu vloge in dokazil ocenila, da tožnik iz posameznih ocenjevalnih področij obsega naslednje število točk: - strokovno delo: 0 točk, - strokovno-organizacijsko delo: 0 točk, - pedagoško delo: 1128,1 točk in - dopolnilna merila: 169,60 točk. Komisija je tožnika pozvala k dopolnitvam njegove vloge, po katerih je zaključila, da tožnik pogojev za podelitev naziva višji svetnik ne izpolnjuje.

15Tožnik izpostavlja, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe niso navedena merila in točke za višjega svetnika, za katerega je kandidiral ter da je odgovoril na pripombe Komisije in opozoril na dokazila, ki jih je že predložil. Glede na takšne navedbe tožnik torej smiselno ugovarja neobrazloženosti izpodbijane odločbe.

16Tudi v postopku, kakršen je obravnavani, v katerem organ na podlagi prvega odstavka 72. člena ZZDej odločbo izda po prostem preudarku, je treba upoštevati postopkovna pravila skladno z načelom zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in varstva pravic strank iz 7. člena tega zakona.

17Odsotnost konkretizirane obrazložitve, zgolj s splošnimi navedbami, ki jih je v izpodbijani odločbi podal organ, ko je zgolj navedel število točk, ki jih je tožniku iz posameznih ocenjevalnih področij dodelila Komisija ter opisal potek postopka pred Komisijo, ni pa konkretizirano pojasnil svoje odločitve o dodelitvi 0 točk za tožnikovo strokovno delo in za strokovno-organizacijsko delo, ne zadosti standardu obrazloženosti upravnega akta. Pri čemer se je tožnik, kot izhaja iz njegovih tožbenih navedb in listin v upravnem spisu,¹ skliceval na dokazila ter opozoril, da jih je v postopku predložil in s tem v zvezi na njihovo klasifikacijo ter navedbe o dostopnih informacijskih sistemih (npr. SICRIS).

18Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih, kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, če je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in pravica do poštenega postopka iz 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP).

19To pomeni, da bi morala biti izpodbijana odločba v skladu z 214. členom ZUP, ob pravilno ugotovljenem dejanskem stanju, ustrezno obrazložena, ob upoštevanju in navedbi vseh dokazov, ki so organ vodili k sprejeti odločitvi in hkrati dovolj individualizirana in konkretizirana, da se da preizkusiti, saj je tako posledično stranki postopka omogočeno ustrezno pravno varstvo, kar v danem primeru ni bilo. Polna obrazložitev je tako nujna sestavina odločbe, sicer ta temelji na bistveni postopkovni napaki, ker je sodišče ne more preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Navedeni zakoniti okviri so postavljeni tudi za odločanje po prostem preudarku. To pomeni, da mora biti tudi pri odločanju po prostem preudarku odločba v upravni zadevi izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je organu pooblastilo dano (drugi odstavek 6. člena ZUP). Preizkus, ali je po prostem preudarku izdana odločba v skladu z namenom, za katerega je bilo organu to pooblastilo dano, je presoja zakonitosti odločbe. Ta preizkus obsega presojo, ali so v odločbi navedeni razlogi, ki so vodili organ pri izdaji odločbe po prostem preudarku v skladu z namenom, za katerega je organu dano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.²

20Pri tem sodišče poudarja, da se prosti preudarek nanaša le na uporabo materialnega predpisa, ki ne predvideva rešitve za vse konkretne primere. Pri uporabi formalnega zakona ni nobenega prostega preudarka. Zato je organ, ki je pristojen za odločanje v zadevi, dolžan ugotoviti v postopku vsa pravno pomembna dejstva in okoliščine, ki so šele podlaga za odločanje po prostem preudarku, ki ga daje organu materialni predpis, v odločbi pa mora med drugim navesti razloge, ki so pripeljali do odločitve (peti odstavek 214. člena ZUP). Pri tem niso mišljeni le razlogi, ki se tičejo ugotavljanja pogojev oziroma dejanskega stanja, da je sploh mogoče odločati o priznanju ali nepriznanju kakšne pravice po prostem preudarku, marveč razlogi, ki obrazložijo in utemeljujejo odločitev glede na namen zakonodajalca, za katerega je bilo organu dano pooblastilo. Organ je tako dolžan po pravilih upravnega postopka natančno ugotoviti dejansko stanje konkretne upravne zadeve in to stanje v obrazložitvi navesti tako, da je s tem izrek odločbe utemeljen. Ta dolžnost organa izhaja iz tega, ker je odločanje na podlagi prostega preudarka samo en del zakonitega odločanja, pri čemer morajo biti upoštevana temeljna načela upravnega postopka kot jamstva za varstvo pravic strank in za zakonitosti dela organov.³

21Ker izpodbijana odločba ne vsebuje konkretnih navedb o ugotovljenem dejanskem stanju, ki je narekovalo sprejeto odločitev, je sodišče ne more preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

22Zato je sodišče ob upoštevanju 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo skladno s četrtim odstavkom te določbe vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem je ta vezan stališča sodišča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

23V ponovljenem postopku bo moral organ ugotovljeno pomanjkljivost odpraviti ter v odločbi natančno navesti dejansko stanje, ki bo v ponovljenem postopku narekovalo sprejeto odločitev. Kolikor bo ocenil za potrebno, bo moral dopolnitev postopka zahtevati tudi od Komisije. Pri čemer bo moral tožnika pred izdajo odločbe v ponovljenem postopku z ugotovljenim dejanskim stanjem seznaniti in mu omogočiti izjavo s tem v zvezi ter vložitev morebitne dopolnitve vloge (146. člen ZUP).

24Glede na to, da je moralo sodišče izpodbijano odločbo odpraviti že iz navedenega razloga, ostalih tožbenih ugovorov ni vsebinsko presojalo.

¹ Glej: tožnikovo vlogo, naslovljeno "Odgovor na seznanitev z oceno Komisije za strokovna napredovanja (KSN), štev. 1630-4068/2014-10 na dopolnjeno vlogo za podelitev naziva višji zdravstveni svetnik" s 16. 7. 2019.
² Glej: E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana, 2018, str. 69.
³ Več o tem glej: prav tam, str. 70.