UPRS Sklep II U 154/2023-11

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002-39/2023-1 z dne 31. 5. 2023 odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Izpodbijani akt

1Tožeča stranka s tožbo v upravnem sporu, ki je bila vložena dne 15. 6. 2023, izpodbija odločbo, s katero ji je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: ministrstvo) po uradni dolžnosti odvzelo dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in odločilo, da se izbriše iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, ki ga vodi ministrstvo (1. točka izreka). Stranka lahko dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, na podlagi katerega se vpiše v register, ponovno pridobi po poteku treh let od dneva dokončnosti izpodbijane odločbe (2. točka izreka).

2V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da je dovoljenje za opravljanje dejavnosti tožeči stranki odvzelo in jo izbrisalo iz registra zaradi neizpolnjevanja pogoja iz šeste alineje prvega odstavka 164. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD), ki ga mora stranka izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Pri pregledu dokumentacije je bilo namreč ugotovljeno, da je tožeči stranki dne 11. 5. 2023 potekla veljavnost predložene bančne garancije, stranka pa na dan njene zapadlosti ministrstvu ni predložila nove bančne garancije.

Navedbe tožeče stranke

3Skupaj s tožbo tožeča stranka sodišču predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero v prvi vrsti zahteva, da sodišče odloži izvršitev izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne odločbe v upravnem sporu, podrejeno pa predlaga, da sodišče začasno uredi pravno razmerje tako, kot je bilo urejeno do sedaj, oziroma, da se tožeči stranki dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku ne odvzame in se je ne izbriše iz registra domačih fizičnih in pravnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, ki ga vodi ministrstvo, in sicer do izdaje pravnomočne odločbe v tem postopku.

4V obrazložitvi zahteve tožeča stranka zatrjuje, da bi ji z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda, saj bi se ji z odvzemom dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in z izbrisom iz registra onemogočilo opravljanje njene glavne in edine dejavnosti, s katero pridobiva redne mesečne prihodke, ki so, kot navaja primeroma, v mesecu aprila leta 2023 znašali 66.840,84 EUR, v mesecu maju leta 2023 pa 69.513,89 EUR. V dokaz svojih navedb stranka prilaga izdane račune. Kot pojasnjuje, ima s svojimi poslovnimi partnerji sklenjene štiri dolgoročne pogodbe o napotitvi delavcev (zahtevi jih tudi prilaga), ki bi bile z izvršitvijo izpodbijane odločbe, ker prevzetih obveznosti ne bi več mogla izpolnjevati, odpovedane oziroma bi prenehale veljati. V primeru prenehanja opravljanja dejavnosti ji grozi tudi plačilo pogodbenih kazni, kot izhaja to iz 5. člena Pogodbe o napotitvi delavcev, ki jo je sklenila z družbo A., d. o. o., okrnjena pa bi bila tudi njen ugled in dobro ime. Pred odvzemom dovoljenja se je dogovarjala z novimi strankami, to je z družbama B., d. o. o. in C., d. o. o., s katerima pa zaradi izpodbijane odločbe pogodb ne more skleniti. Predlaga, da se o navedenem zasliši direktorja tožeče stranke. Dodaja še, da zaposluje več delavcev, kar dokazuje s priloženimi pogodbami o zaposlitvi, ki bi jih zaradi prenehanja opravljanja dejavnosti bila primorana odpustiti in jim izplačati odpravnine ter druge obveznosti, ki nastanejo ob prenehanju delovnega razmerja. Na podlagi navedenega tožeča stranka ocenjuje, da bi ji z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda v znesku približno 68.000,00 EUR na mesec oziroma približno 818.118,00 EUR na leto. Z izvršitvijo izpodbijane odločbe po njenem mnenju tudi ne bi bila v ničemer prizadeta javna korist ter korist nasprotnih strank.

Navedbe tožene stranke

5V odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe tožena stranka prereka vse navedbe v zahtevi za izdajo začasne odredbe. Pojasnjuje razloge, zaradi katerih je izdala izpodbijano odločbo in navaja, da njeno izdajo zahteva javni interes, saj gre za zelo občutljivo dejavnost, pri opravljanju katere lahko prihaja do veliko kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. V interesu tožene stranke je, da delodajalci, pri katerih se ugotovi kršitev zakonodaje, navedene dejavnosti ne opravljajo več. Ker javna korist terja dosledno spoštovanje zakonodaje, tožena stranka nasprotuje tudi predlagani začasni odredbi, za izdajo katere po njenem mnenju niso izpolnjeni pogoji.

Sodna presoja

K točki 1 izreka:

6Po prvem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1)¹ tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Pogoje za t.i. odložitveno začasno odredbo, izdajo katere tožeča stranka primarno predlaga tudi v tem upravnem sporu, določa ZUS-1 v drugem odstavku 32. člena, po katerem sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče, v skladu z načelom sorazmernosti, upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7V obravnavanem primeru tožba, vložena zoper izpodbijano odločitev, po zakonu ne zadrži njene izvršitve. Zadržanje učinkov izpodbijane odločbe je tako mogoče doseči le na podlagi vložene zahteve za izdajo začasne odredbe, če tožnik izkaže izpolnjevanje pogojev za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

8Po zakonu je temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe težko popravljiva škoda, ki bi tožniku lahko nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Po ustaljeni sodni praksi gre za takšno škodo, če je škoda resna in tožniku neposredno grozi, odvrniti pa jo je mogoče le z izdajo začasne odredbe, to je z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.² Okoliščine in dejstva v zvezi z nastankom, obliko in obsegom škode, ki bi utegnila nastati z izvršitvijo izpodbijane odločbe, mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, konkretno zatrjevati in dokazovati v vsakem primeru posebej, praviloma že v sami zahtevi, pojasniti pa mora tudi, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva. Za vse navedeno mora stranka tudi predložiti dokaze. Trditveno in dokazno breme glede dokazovanja nastanka težko popravljive škode je namreč na njeni strani.³

9Po presoji sodišča je tožeča stranka obstoj škode in njeno težko popravljivost v primeru izvršitve izpodbijane odločbe izkazala s stopnjo verjetnosti. V zahtevi za izdajo začasno odredbe je namreč obstoj težko popravljive škode utemeljevala z nezmožnostjo opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabnikom, ki jo opravlja kot svojo edino oziroma glavno dejavnost, v okviru katere ustvarja pretežni del svojih prihodkov, izguba sklenjenih poslov (in nezmožnost sklenitve novih) pa bi zanjo pomenila prenehanje opravljanja dejavnosti. Svoje trditve glede škode, ki bi ji nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe (zaradi odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti in posledične izgube poslov kot vira svojih prihodkov), je tožeča stranka po presoji sodišča izkazala s predloženimi listinskimi dokazili (to je s pogodbami o zaposlitvi delavcev in pogodbami o njihovi napotitvi, ki jih ima sklenjene z družbami D., d. o. o., A., d. o. o., E., d. o. o. in C., d. o. o., ter z računi, izdanimi navedenim družbam, ki izkazujejo višino njenih prihodkov iz naslova opravljanja dejavnosti posredovanja dela delavcev uporabnikom v mesecih april in maj 2023). S tem je tudi po presoji sodišča s stopnjo verjetnosti izkazala možnost posega v opravljanje svoje dejavnosti, ki bi jo lahko pomembno prizadeval. V takšnih primerih po sodni praksi Vrhovnega sodišča RS stranki ni treba izkazati, da je do posega že prišlo oziroma, da je družba svojo dejavnost že prenehala opravljati, saj bi bila s tem težko popravljiva škoda dejansko že povzročena. Za izdajo začasne odredbe tako zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je nevarnost skorajšnjega prenehanja dejavnosti neposredna posledica (izvršitve) akta, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu.⁴ Po presoji sodišča je tožeča stranka nevarnost prenehanja poslovanja zaradi izvršitve izpodbijanega akta (odvzema dovoljenja ter izbrisa iz registra), ki bi imela za posledico nastanek težko popravljive škode, izkazala z zadostno stopnjo verjetnosti, s čimer je izkazan prvi pogoj za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

10Pri izdaji začasne odredbe pa je po navedeni zakonski podlagi treba vzeti v ozir tudi prizadetost javne koristi ter koristi strank z nasprotnim interesom. Te koristi zaradi zadržanja učinkov izpodbijane odločbe ne smejo biti prizadete nesorazmerno.

11Odložitev izvršitve izpodbijane odločbe v obravnavani zadevi po presoji sodišča ne nasprotuje javni koristi. Tožena stranka z navedbami v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe utemeljuje zgolj javni interes za zakonsko ureditev, ki je podlaga za odvzem dovoljenja, ne zatrjuje pa, da bo javni interes z odložitvijo učinkov izpodbijane odločbe nesorazmerno prizadet, oziroma ne navaja nobenih okoliščin, ki bi utemeljevale izvršitev izpodbijane odločbe še pred pravnomočno odločitvijo sodišča. Nekonkretizirano nestrinjanje tožene stranke z navedbami tožeče stranke, ki v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe posplošeno navaja, da prereka vse navedbe v predlogu, ne da bi za svoje nestrinjanje navedla konkretne razloge, namreč ustvari nastop domneve priznanja dejstev po drugem odstavku 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.⁵ Zatrjevanje in dokazovanje nesorazmerne prizadetosti javne koristi, ki v posameznem primeru terja izvršitev izpodbijanega akta še pred njegovo pravnomočnostjo, je namreč na strani tožene stranke.

12Ker v postopku upravnega spora tudi ne sodeluje stranka z nasprotnim interesom, v korist katere bi izdana začasna odredba lahko posegla, sodišče ugotavlja, da so v obravnavani zadevi podani pogoji za izdajo zahtevane začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Zahtevi tožeče stranke za izdajo začasne odredbe je zato sodišče ugodilo.

K točki 2 izreka:

13Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo kot izhaja iz izreka tega sklepa.

¹ Po prvem odstavku 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1C), se postopek, ki se je začel pred uveljavitvijo ZUS-1C (to je pred 28. 6. 2023), nadaljuje in konča po določbah do sedaj veljavnega zakona.
² Glej na primer sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 22/2020z dne 4. 3. 2020, 8. točka obrazložitve, in I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022, 14. točka obrazložitve.
³ Tako na primer sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 7. točka obrazložitve.
⁴ Tako Vrhovno sodišče RS v sklepih I Up 247/2021 z dne 23. 12. 2021, 8. točka obrazložitve in I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 10. točka obrazložitve.
⁵ Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 8. točka obrazložitve.