UPRS Sodba I U 727/2020-25

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Prvostopenjski organ je tožniku z izpodbijano odločbo odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) na območju A. za leto 2018 v skupnem znesku 191.389,61 EUR. Odločitev je sprejel na podlagi 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč¹ (Odlok). Odmera se nanaša na v odločbi navedena stavbna zemljišča, to je bencinske servise s spremljajočimi objekti in zunanjimi površinami.

2Drugostopenjski organ je tožnikovi pritožbi ugodil v delu, ki se nanaša na v izreku naštete parcelne številke in zneske, in sicer v zvezi z odmero NUSZ od nezazidanih stavbnih zemljišč na naslovu ..., ter odločbo prve stopnje v tem delu odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V preostalem delu je pritožbo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnik se z odločitvijo v delu, v katerem je drugostopenjski organ zavrnil njegovo pritožbo, ne strinja in vlaga predmetno tožbo. Uvodoma ugovarja, da Odlok v nasprotju z ZSZ/84 kot ostale poslovne površine opredeljuje tudi površine, ki zgolj posredno služijo uporabi poslovnih objektov ali dostopu do njih. Meni tudi, da je umestitev v posamezno območje, kot jo predpisuje Odlok, nejasna in nepreverljiva. Izpostavlja lokacijo bencinskega servisa ..., ki je bil z odločbo umeščen v 1. območje, čeprav ne leži v območju strnjene zazidave stanovanjskih in poslovnih območij, kot jih definira Odlok, temveč leži ob cesti, kjer ni strnjene pozidave. Poudarja, da za zadevno območje tudi ni sprejet občinski podrobni prostorski načrt, zaradi česar mu ni jasno, na podlagi katerih kriterijev je organ to zemljišče umestil v 1. območje. Enako uveljavlja v zvezi z bencinskim servisom na lokaciji ..., ki leži ob avtocesti, kjer praktično ni druge pozidave. Izpostavlja še, da si besedilo Odloka v 7. členu in priloga 1 k Odloku neposredno nasprotujeta. V prilogi 1 je namreč zemljišče na lokaciji ... obarvano z rdečo in torej umeščeno v 1. območje, čeprav bi omenjena lokacija na podlagi besedila Odloka morala biti umeščena v 3. ali 4. območje. Tako je prepričan, da je nejasno, na podlagi katerih kriterijev je A. določila posamezna območja. Sodišču s tem v zvezi predlaga, naj uporabi institut exceptio illegalis in izpodbijano odločbo odpravi, davčnemu organu pa naloži, naj v ponovnem postopku tožnikova zemljišča na območju A. pravilno uvrsti v posamezna območja glede na besedilo Odloka, in sicer zemljišča na lokaciji ... v 4. območje, zemljišča na lokaciji ... v 3. oziroma 4. območje, zemljišča, ki so po odločbi umeščena v 1.A območje, pa v 2. območje, ki glede na preglednost situacije v celoti obkroža območje 1.A. Po tožnikovem prepričanju je sporen tudi faktor iz enajstega odstavka 8. člena Odloka. Meni, da ta določba zavezance glede zemljišč, na katerih se nahajajo bencinski servisi, obremenjuje nerazumno višje tudi v primerjavi z zavezanci, ki izvajajo druge trgovinske, torej istovrstne poslovne dejavnosti. Takšno različno obremenjevanje zavezancev je po tožnikovem prepričanju povsem očitno diskriminatorno in brez utemeljenega razloga. Opozarja tudi na načelo enakosti pred zakonom in izpostavlja, da je A. ugodno lego že upoštevala pri umestitvi v posamezna območja. Tako predlaga, naj sodišče tudi s tem v zvezi uporabi institut exceptio illegalis in Odlok spregleda ter organu naloži, da v ponovnem postopku nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča odmeri brez uporabe faktorja iz enajstega odstavka 8. člena Odloka. Zatrjuje tudi pomanjkljivo obrazložitev odločb obeh stopenj tako, da ju ni mogoče preizkusiti. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih, ki izhajajo iz obrazložitev upravnih odločb obeh stopenj. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Tožnik je vložil tudi pripravljalno vlogo, v kateri je odgovoril na navedbe A. v pojasnilih s 26. 8. 2022, podanih na poziv sodišča I U 727/2020-9 z 8. 8. 2022.

Datum odločitve sodišča

6Sodišče je narok za glavno obravnavo snemalo. Sodbo je izdalo po poteku roka za podajo morebitnih pripomb na prepis zapisnika glavne obravnave.²

Dokazni sklep

7V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo vse listine v upravnem spisu zadeve, ter vse listine, ki jih je tožnik predložil v sodnem postopku (priloge A2 do A9).

8Drugih dokaznih predlogov ni bilo.

K I. točki izreka

9Tožba ni utemeljena.

10Med strankama je sporna odmera NUSZ za leto 2018 na območju A. Podlaga za odmero NUSZ je ZSZ/84, ki v VI. poglavju določa obveznost plačila NUSZ, v zvezi s 180. členom Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in posledično določbe 218. do 218. d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) ter Odlok. Bistvo tožbenih ugovorov je očitek o neustavnosti uporabljenih določb Odloka, ki so po tožnikovem mnenju arbitrarne in diskriminatorne.

11Tožnik najprej zatrjuje, da Odlok različnih območij ne definira dovolj jasno ter da je organ njegova zemljišča arbitrarno uvrstil v območja, ki so točkovana višje, pri čemer konkretno izpostavlja zemljišča na lokaciji Cesta v Laško 4a in na lokaciji Lopata.

12Odlok v prvem odstavku 5. člena določa merila, ki se upoštevajo za določitev višine NUSZ (ta so enaka, kot so določena v 61. členu ZSZ/84). V drugem odstavku določa podrobnejša merila za opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave, v tretjem odstavku podrobnejša merila za določanje lege, namembnosti in smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča, v četrtem odstavku te določbe pa podrobnejša merila za izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih.

13V prvem odstavku 7. člena Odlok dalje določa, da se NUSZ plačuje za vsa naselja v občini, ki so razvrščena v pet območij, ki so določena glede na opremljenost stavbnih zemljišč s splošno komunalno infrastrukturo, urbaniziranost okolice (gostoto javnih funkcij in poslovnih dejavnosti), oddaljenost od mestnega jedra občine, dostopnost z javnimi in drugimi prometnimi sredstvi in ustrezno namensko rabo po prostorskem aktu; območje mestnega jedra je posebno območje, kjer velja poseben režim plačevanja nadomestila v skladu s sprejetimi strateškimi dokumenti A.

14V drugem odstavku 7. člena Odlok določa razdelitev na območja, in sicer: 1. območje: obsega predvsem strjeno zazidavo stanovanjskih in poslovnih območij, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti dobro razvita in za katere so večinoma izdelani podrobnejši prostorski načrti; 2. območje: obsega predvsem zazidavo gospodarskih, industrijskih in poslovnih con, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti dobro razvita in za katere so večinoma izdelani podrobnejši prostorski akti; 3. območje: obsega predvsem zazidavo predvsem stanovanjskih in poslovno-stanovanjskih območij, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti razvita nekoliko slabše od 1. območja po tem odloku in za katere so večinoma izdelani manj podrobni prostorski akti; 4. območje: obsega predvsem razpršeno in obcestno zazidavo predvsem na manjših stanovanjskih in ruralnih območjih, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti razvita slabše od 3. območja po tem odloku in za katere so večinoma izdelani manj podrobni prostorski akti; območje starega mestnega jedra in dela soseske ..: obsega območje starega mestnega jedra ..., kjer je upravno središče A. in zajema ožje historično urbano središče mesta in za njega velja podrobnejši prostorski akt za staro mestno jedro ... ter del ..., ki ga ureja prostorski akt za del ...; 1. A. območje – posebno pridobitno območje: obsega območje ob ... in ... cesti v smeri od križišča teh dveh cest navzven ter območje ob športnih objektih ... in ..., kjer je največ dnevnih migracij, stopnja splošne in individualne komunalne opremljenosti dobro razvita, na območju ob športnih objektih so zgoščene javne in poslovne funkcije, za navedeno območje pa so izdelani podrobnejši prostorski akti. V tretjem odstavku istega člena Odlok določa, da so območja razvidna iz pregledne situacije, ki je priloga k Odloku (priloga 1).

15Iz dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča RS (npr. U-I-2017/97, U-I-355/98, U-I-158/02) izhaja, da gre, upoštevaje določbe ZSZ/84, pri NUSZ za dajatev, ki se plačuje za uporabo stavbnega zemljišča glede na njegovo namembnost, lego, komunalno opremljenost in druge okoliščine, ki vplivajo na njegovo uporabnost. Kriteriji njegovega predpisovanja in določanja morajo biti zato povezani z lastnostmi zemljišča in njegovimi prednostmi in slabostmi oziroma z njegovo namembnostjo.

16Sodišče ugotavlja, da umestitev spornih tožnikovih zemljišč v 1. območje iz drugega odstavka 7. člena Odloka jasno izhaja iz priloge 1, ki je njegov del. Ob tem sodišče izpostavlja, da iz tekstualnega dela Odloka (drugi odstavek 7. člena) izhaja, da 1. območje obsega predvsem strnjeno zazidavo stanovanjskih in poslovnih območji, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti dobro razvita in za katere so večinoma izdelani podrobnejši prostorski načrti. S tem v zvezi A. v pojasnilih s 26. 8. 2022, posredovanih na zahtevo sodišča, pojasnjuje, da je območje bencinskega servisa ... urejeno z Odlokom o zazidalnem načrtu Breg in Cesta v Laško (Uradni list SRS, št. 11/77), ki je bil v tistem obdobju eden izmed najbolj podrobnih prostorskih aktov, in ki ureja območje ob ... podrobneje od bližnje okolice, saj je bila prepoznana pomembnost prednosti lokacije ob eni izmed glavnih prometnic v mesto ter da območje bencinskega servisa ... spada med urbanizirano območje z večjo gostoto zazidave, kar potrjujejo tudi strokovne podlage za Urbanistični načrt ... Izpostavlja tudi, da je območje tega bencinskega servisa vključeno v mejo Urbanističnega načrta .., ki je ožje območje občine, ki se ureja po drugih prostorskih predpisih od ostalega območja in spada v območje bolj zgoščene zazidave, ki je bilo glede na način urejanja uvrščeno v območje posebne obravnave iz urbanističnega vidika. Glede območja bencinskega servisa A. v pojasnilih s 26. 8. 2022 navaja, da ga ureja Uredba o lokacijskem načrtu za avtocestni priključek Celje zahod, povezovalno cesto in oskrbni center Lopata (Uradni list RS, št. 114/2000). Izpostavlja, da je iz te uredbe razvidno, da gre za območje, ki je relativno gosto pozidano z že obstoječimi poslovnimi infrastrukturnimi objekti, ter da je na tem območju po veljavni uredbi predvidena še zgostitev zazidave.

17Glede na takšna pojasnila A. ter ob upoštevanju citirane določbe drugega odstavka 7. člena Odloka in priloge 1 sodišče ni moglo slediti tožnikovemu ugovoru o nejasnosti definiranja različnih območji v Odloku. Tožnik je konkretizirano izpostavil zgolj dve lokaciji bencinskih servisov (...), za kateri pa tudi po presoji sodišča ni mogoče, ob upoštevanju vsega v prejšnji točki navedenega, zaključiti, da bi bili arbitrarno uvrščeni v 1. območje. Gre namreč za območja, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti dobro razvita, kar med strankama ni sporno, in za katera sta izdelana podrobnejša prostorska načrta, iz katerih jasno izhaja, da gre za območje, kjer je oziroma je predvidena tudi v prihodnje strnjena zazidava poslovnega območja. Tako sodišče zaključuje, da Odlok določa merila za razlikovanje tega območja od ostalih območij, zato s tem povezani tožbeni očitki niso utemeljeni. Tožbenega ugovora, ki se nanaša na določitev 1.A območja, pa sodišče zaradi njegove materialne neizčrpanosti ne more obravnavati, saj ga tožnik ni uveljavljal v upravnem postopku, v tožbi pa ni navedel, zakaj ne.³

18Tožnik zatrjuje tudi nejasnost glede določitve faktorja, s katerim se po Odloku pomnoži izračun višine NUSZ.

19Odlok v prvem odstavku 5. člena določa tri merila, ki se upoštevajo za določitev NUSZ, in sicer: 1. opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave; 2. lega, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; 3. izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Odlok dodatno določa še merila za oprostitev plačevanja NUSZ.

20Po enajstem odstavku 8. člena Odloka se za zazidana stavbna zemljišča, katerih dejanska raba predstavlja bencinski servis s spremljajočimi objekti in pripadajočimi zemljišči, seštevek točk, dobljenih po merilih tega odloka, pomnoži s faktorjem tri.

21Po tretji alineji 61. člena ZSZ/84 je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, okoliščina, ki jo lokalna skupnost lahko utemeljeno upošteva, ko določa višino tovrstnega nadomestila. Ta okoliščina je tudi po presoji Ustavnega sodišča v razumni povezavi s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je presodilo, da logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, kolikor mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti.⁴

22A. v pojasnilih s 26. 8. 2022 s tem v zvezi navaja, da je Odlok upošteval ustaljeno ustavnosodno presojo glede izjemne donosnosti dejavnosti kot kriterija, ki ga lahko lokalna skupnost upošteva, ko določa NUSZ. Poudarja, da je ob upoštevanju navedenega Odlok poseben položaj bencinskih servisov obravnaval drugače kot ostalo trgovino na drobno. S tem v zvezi v pojasnilih izpostavlja, da ima bencinski servis bistveno prednost lokacije pred ostalo trgovino na drobno ali drugo storitveno dejavnostjo. Gre namreč za bistveno boljšo prometno dostopnost, večjo frekvenco potrošnikov, drugačen delovni čas (tudi nepretrgano obratovanje), kar posledično pomeni večjo obremenjenost komunalne infrastrukture, prav tako pa je smotrnost izrabe zemljišča bencinskih servisov izrazito slabša tudi od drugih stavbenih zemljišč v neposredni bližini lokacije bencinskega servisa (in s tem tudi v istem območju). Predvsem pa se sklicuje tudi na lokacije bencinskih servisov, ki nudijo izjemno možnost pridobivanja dohodka v gospodarski dejavnosti. Kot dodatni kriterij, ki vpliva na prednost lokacije bencinskih servisov, izpostavlja tudi vidnost iz glavne ceste.

23Navedbam A. o izjemni možnosti pridobivanja dohodka tožnik argumentirano ne oporeka. Sodišče tako (tudi ob odsotnosti konkretiziranih navedb tožnika, iz katerih bi izhajalo drugače) v zvezi z določitvijo faktorja po enajstem odstavku 8. člena Odloka kot prepričljivo sprejema pojasnilo A. o izjemni možnosti pridobivanja dohodka bencinskih servisov. Ob tem sledi tudi stališču, ki ga je zavzelo že v sodbi III U 375/2009 s 25. 1. 2011 (na katero se sklicuje A. v mnenju z 19. 8. 2019, podanem v predmetnem upravnem postopku, v zvezi s katerim se je tožnik izjasnil v vlogi s 30. 8. 2019, kar vse izhaja iz upravnega spisa zadeve), da pomeni prodaja naftnih derivatov v primerjavi z drugimi trgovinami drugačno, višjo stopnjo obremenitve, zato višja stopnja nadomestila na zemljiščih, kjer se izvajajo take dejavnosti, ni diskriminatorna. Tako je treba zavrniti tudi tožbeni ugovor o nejasnosti in diskriminatornosti določitve faktorja v enajstem odstavku 8. člena Odloka.

24Tožnik pa zatrjuje tudi nezakonitost Odloka, ki po njegovem prepričanju v nasprotju z določbami ZSZ/84 kot ostale poslovne površine opredeljuje tudi površine, ki zgolj posredno služijo uporabi poslovnih objektov ali dostopu do njih (npr. površine dovoznih poti in dvorišč bencinskih servisov) in s tem v zvezi izpostavlja, da se na teh površinah ne opravlja nobena poslovna dejavnost in bi morale biti vrednotene posebej z nižjimi faktorji in točkami.

25Po g) točki 2. člena Odloka je površina za odmero zazidanega stavbnega zemljišča za poslovni namen neto tlorisna površina, kot to določa SIST ISO:9836 in zajema površino vseh zaprtih prostorov stavb ali posameznih delov stavb za poslovni namen in neto tlorisno površino vseh stavb ali posameznih delov stavb, ki so funkcionalno povezani z njim; površina zazidanega stavbnega zemljišča za poslovni namen, ki so zunanje poslovne površine, se določijo kot tlorisna projekcija površine zemljišč na gradbeni parceli objekta, ki se uporabljajo kot spremljevalne površine za opravljanje poslovne dejavnosti, med katere sodijo predvsem zunanja parkirišča, zunanje manipulativne površine, zunanje prodajne površine, interna parkirišča, delavnice na prostem, skladišča, športno-rekreativne površine, površine kampov, javne površine namenjene trajni ali začasni pridobitni dejavnosti (gostinski vrtovi, kioski in samostojne stojnice, zabavne prireditve, razstave in sejmi za gospodarske namene, vodne in obvodne površine, ki niso vodna zemljišča po zakonu) ter druge površine, ki so namenjene za opravljanje poslovne dejavnosti; če se ugotovi, da se kot zunanje poslovne površine uporabljajo tudi zemljišča izven gradbene parcele objekta, se nadomestilo zanje odmerja na enak način, kot za površine, ki se nahajajo znotraj gradbene parcele objekta.

26Po drugem odstavku 60. člena ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Po četrtem odstavku istega člena je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom. Po petem odstavku te določbe pa lahko občina določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča in delavnice na prostem.

27Po presoji sodišča dajejo že zgolj določbe VI. poglavja ZSZ/84 odgovor na vprašanje, ali je mogoče za poslovne površine šteti tudi površine zemljišč, ki niso neposredno ali v najožjem pomenu namenjene opravljanju tožnikove poslovne dejavnosti. Namen zakonodajalca je namreč mogoče povzeti iz četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84, ki poslovne površine ne opredeljuje le kot poslovni prostor, temveč tudi površino vseh prostorov, ki so z njim funkcionalno povezani. Predmetne površine po petem odstavku tega člena niso izenačene s poslovnim prostorom, temveč s poslovnimi površinami, za katere je kriterij funkcionalna povezanost s poslovnim prostorom. Povedano drugače: dostopne oziroma dovozne poti ali parkirišče za stranke niso funkcionalno povezani nič manj, kot npr. hodnik, sanitarije, ipd., saj so vse te površine nujno potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov. Hkrati te površine ustrezajo definiciji zazidanega stavbnega zemljišča, saj gre za površine, ki tvorijo funkcionalno celoto.⁵

28Po povedanem in ob tem, da površine in njihova raba med tožnikom in toženko niso sporne, tudi ugovor nezakonitosti Odloka v tem delu ni utemeljen.

29Tožnik pa ne more uspeti niti z ugovorom, da izpodbijane odločbe v zvezi z odločbo druge stopnje ni mogoče preizkusiti v delu, ki se nanaša na opredelitev zemljišč bencinskih servisov kot zazidanih stavbnih zemljišč. S tem v zvezi je namreč organ druge stopnje dopolnil izpodbijano prvostopenjsko odločbo.⁶ Glede ugovorov, ki se nanašajo na vprašanja ustavnosti Odloka, pa je sodišče dopolnilo postopek tako, da je pozvalo A. k dodatnim pojasnilom ter strankama s tem v zvezi omogočilo izjavo.

30Sodišče po vsem navedenem zaključuje, da tožbeni ugovori niso utemeljeni. Zato je tožbo na podlagi drugega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

K II. točki izreka

31Na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Uradni list RS, št. 83/2016.
² Tretji odstavek 125. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).
³ Po 6. členu ZUS-1 upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno. To se nanaša tudi na samo vsebino pritožbe oziroma njene razloge. Enako velja tudi za dejstva in dokaze po 52. členu ZUS-1, skladno s katerim lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta (tako tudi: N. Smrekar v Komentarju ZUS-1 k 52. členu).
⁴ Glej: npr. U-I-2017/97, U-I-355/98, U-I-158/02.
⁵ Tako tudi: to sodišče v sodbi I U 428/2020 z 18. 5. 2021, točka 25.
⁶ Glej: prvi odstavek na 5. strani drugostopenjske odločbe.