UPRS Sodba I U 597/2020-47

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Občinski svet Mestne občine Kranj je z izpodbijanim sklepom o imenovanju direktorja javnega zavoda Gasilsko reševalne službe Kranj na to mesto imenoval A. A. (v tej zadevi stranka z interesom). Z izpodbijanim obvestilom neizbranemu kandidatu je toženka tožnika obvestila, da je bil za delo na delovnem mestu direktor javnega zavoda izbran drug kandidat, ki izpolnjuje vse razpisne pogoje in je najbolj strokovno usposobljen za zasedbo navedenega delovnega mesta.

2V sklepu o imenovanju A. A. za direktorja javnega zavoda je najprej povzet potek postopka imenovanja. Navedeni so tudi razpisni pogoji, ki izhajajo iz drugega odstavka 10. člena Odloka o organizaciji javnega zavoda Gasilsko reševalne službe Kranj (v nadaljevanju Odlok). Ti pogoji so: končana univerzitetna izobrazba ali najmanj visoka strokovna izobrazba s specializacijo oziroma magisterijem oziroma magistrska izobrazba (druga bolonjska stopnja); najmanj 4 leta delovnih izkušenj na vodilnem ali vodstvenem delovnem mestu; najmanj 5 let delovnih izkušenj na področju reševanja in zaščite; opravljen predpisan strokovni izpit, ki se mora v skladu s tretjim odstavkom 10. člena Odloka opraviti v enem letu od nastopa dela direktorja oziroma v enem letu od začetka izvajanja strokovnega izpita pri organu, ki je zadolžen za izvajanje teh izpitov.

3V zadevi je sporen drugi pogoj glede delovnih izkušenj na vodilnem ali vodstvenem delovnem mestu. V sklepu se v tej zvezi ugotavlja, da je izbrani kandidat na vodilnem delovnem mestu zaposlen od 1. 7. 2008 dalje, ko je zasedel delovno mesto namestnik vodje gasilske izmene, 1. 9. 2015 pa je postal vodja gasilske izmene. Pri tem se toženka sklicuje na stališča sodne prakse, po katerih se kot ustrezne izkušnje na vodilnih delovnih mestih lahko upoštevajo ne le izkušnje na delovnih mestih, ki so po aktih o sistemizaciji določena kot vodstvena, ampak tudi izkušnje, kjer gre po naravi stvari za vodilna delovna mesta. Vodja gasilske izmene I tako izvršuje pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in izvajanjem dela v izmeni. Gasilska izmena je sestavljena iz 12 operativnih gasilcev, kar pomeni, da je bil izbrani kandidat zadolžen za vodenje večjega števila delavcev. Druge naloge navedenega delovnega mesta so samostojno načrtovanje, organiziranje in vodenje povečanega gasilskega voda pri intervencijah gašenj požarov, zaščiti in reševanju ljudi in premoženja ob naravnih in drugih nesrečah ter vodenje večjih akcij; organiziranje in vodenje celotnega dela povečanega gasilskega voda v svoji izmeni pri gašenju in drugih intervencijah in vodenje povečanega gasilskega voda pri izvajanju del s področja protipožarne preventive. Obstoj pooblastila za vodenje pa je razviden tudi iz Zakona o gasilstvu (v nadaljevanju ZGas), ki v 40. členu določa, da je tudi vodja izmene lahko vodja intervencije. Ukazi in navodila vodje intervencije pa so obvezni za vse gasilce, ki v intervenciji sodelujejo.

4Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, ker meni, da izbrani kandidat ne izpolnjuje razpisnega pogoja 4 let delovnih izkušenj na vodilnem ali vodstvenem delovnem mestu. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijani sklep o imenovanju A. A. za direktorja razveljavi in odloči, da se izbira direktorja javnega zavoda ponovi pred drugo razpisno komisijo. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5V tožbi se sklicuje na 74. člen Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1), ki določa, da je vodilni delavec tisti delavec, ki vodi poslovno področje ali organizacijsko enoto pri delodajalcu in ima pooblastila za sklepanje pravnih poslov ali za samostojne kadrovske in organizacijske odločitve. Izbrani kandidat je bil najprej namestnik vodje izmene, potem pa vodja izmene. Izmena ni in ne more biti poslovno področje ali organizacijska enota pri delodajalcu. Po naravi stvari vodja izmene ne sklepa poslov s tretjimi osebami, niti nima pooblastil, da bi z delavci sklepal pogodbe o zaposlitvi ali jim jih celo odpovedoval. Iz sistemizacije del pri toženki izhaja, da je izmena ena od zadnjih mikro enot pri toženki. Vodja izmene je namreč podrejen poveljniku gasilske operative, ki sodi med visoko zahtevna dela, medtem ko vodja izmene sodi med zelo zahtevna dela. Nadalje izbrani kandidat ne izpolnjuje niti pogoja štirih let delovnih izkušenj, saj je 7. stopnjo izobrazbe dosegel šele 21. 1. 2016. Iz 13. točke 6. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) pa izhaja, da so delovne izkušnje delovna doba na delovnem mestu, za katero se zahteva ista stopnja izobrazbe. Iz akta o sistemizaciji delovnih mest Gasilsko reševalne službe Kranj pa sledi, da izobrazbeni pogoji za delovno mesto vodje izmene in za direktorja niso enaki, v nobene primeru pa izbrani kandidat ne dosega pogoja ustrezne izobrazbe za čas trajanja štiri leta.

6Toženka v odgovoru na tožbo nasprotuje tožnikovemu razlogovanju, da ZDR-1 v 74. členu definira vodilnega delavca. Navedena zakonska določba določa le dodatno izjemo pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi za določen čas, ni pa bil namen zakonodajalca, da bi z njo podal (edino) definicijo vodilnega delavca. Zakon torej ne določa, da se za vodilnega delavca šteje le delavec po navedeni določbi, ampak le definira pravice in obveznosti vodilnega delavca v zvezi s sklenitvijo pogodbe o zaposlitvi za določen čas, mirovanju prejšnje pogodbe ter situacijo v primeru prenehanja pogodbe o zaposlitvi. Pri „vodilnem delavcu“ gre za nedoločen pravni pojem, ki mu je treba v vsakem posamičnem primeru dati pravi pomen z ugotovitvijo vseh relevantnih dejstev. V nadaljevanju povzema opis delovnega mesta Vodja gasilske izmene I, kot izhaja iz akta o sistemizaciji. Gasilska izmena predstavlja organizacijsko enoto, gre za skupino gasilcev, ki se odpravi na organiziran način, skupaj, pod vodenjem vodje gasilske izmene reševat nek problem. Ali gre pri tem za večjo ali manjši enoto, ni pomembno, niti to ne izhaja iz 74. člena ZDR-1. Ima tudi pooblastila za samostojne kadrovske in organizacijske odločitve, pogojno pa tudi pooblastila za sklepanje pravnih poslov. Nerazumljiv pa je po mnenju toženke tožnikov ugovor glede pogoja štirih let na delovnem mestu z zahtevano isto izobrazbo. Glede na razpis je važno le, da je kandidat zahtevano stopnjo izobrazbe dosegel. Pogoja „ustrezna izobrazba za čas trajanja štiri leta“ pa javni razpis ni določil. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7Stranka z interesom je na tožbo odgovorila. V svojem odgovoru pritrjuje razlogom in navedbam toženke iz odgovora na tožbo.

8Dodatno toženka v pripravljalni vlogi še pojasnjuje, da ZDR-1 ne definira pojma organizacijske enote, pač pa je treba ta pojem obrazložiti glede na dejansko stanje neke skupine ljudi. Sklicuje se na 40. člen ZGas, ki določa, da intervencije vodi poveljnik gasilske enote in da je vodja intervencije lahko tudi poveljujoči določeni formacijski sestavi, vodja izmene, gasilec, posebej usposobljen za vodenje določenih intervencij, oziroma gasilec, ki ga pooblasti poveljnik gasilske enote. Zakon torej pooblašča vodjo izmene, da vodi intervencijo, kar glede na 41. člen ZGas pomeni, da so pooblastila vodje izmene izredno široka, saj so njegove ukaze dolžni izvrševati ne le gasilci v organizacijski enoti, ki jo vodi, temveč po potrebi vse sposobne osebe, ki so v neposredni bližini požarišča ali druge nesreče. Sklicuje se tudi na določila Uredbe o kriterijih za določitev višine položajnega dodatka za javne uslužbence in Kolektivne pogodbe za dejavnost poklicnega gasilstva.

9Tožnik v pripravljalni vlogi dodatno argumentira svoje stališče glede pojma vodilno delovno mesto. Uveljavlja tudi ugovor procesne narave, in sicer da sklep in obvestilo ne dosegata standarda obrazložitve, kot izhaja iz 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Gre za arbitrarne, pomensko odprte in nejasne pogoje, ki dopuščajo različne interpretacije in odločitve, ki ne temeljijo na strokovni podlagi. Toženka se je v izpodbijanem sklepu večinoma opredeljevala do definicije vodilnega oziroma vodstvenega delavca, ne pa do razlogov, zakaj je izbrani kandidat najprimernejši za razpisano delovno mesto.

K I. točki izreka

10Tožba ni utemeljena.

11Imenovanje direktorja javnega zavoda ureja Zakon o zavodih (v nadaljevanju ZZ). Direktor zavoda se imenuje na podlagi javnega razpisa, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugače določeno (34. člen ZZ). Kot izhaja iz 35. člena tega zakona, se v razpisu določijo pogoji, ki jih mora izpolnjevati kandidat, čas, za katerega bo imenovan, rok za vložitev prijav in rok, v katerem bodo prijavljeni kandidati obveščeni o izbiri (slednji ne sme biti daljši od 30 dni od objave razpisa). Prvi odstavek 36. člena ZZ določa, da mora organ, ki je pristojen za imenovanje, v roku, določenem v razpisu, obvestiti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga poučiti, da ima pravico pregledati razpisno gradivo in v petnajstih dneh po prejemu obvestila zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču, če misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določen postopek in da je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev.

12Sporni razpisni pogoj, katerega izpolnjevanje s strani izbranega kandidata v obravnavanem primeru graja tožnik, je, da mora imeti direktor „najmanj 4 leta delovnih izkušenj na vodilnih oziroma vodstvenih delovnih mestih.“ V obravnavanem primeru med strankama ni spora o tem, da je bil izbrani kandidat od 1. 7. 2008 do 31. 8. 2015 zaposlen na delovnem mestu Namestnik vodje gasilske izmene, od 1. 9. 2015 do 20. 6. 2019 na delovnem mestu Vodja gasilske izmene I, od 21. 6. 2019 pa je bil vršilec dolžnosti direktorja Gasilsko reševalne službe Kranj.

13Sodišče pritrjuje toženki, da pojem vodilnega oziroma vodstvenega delovnega mesta v zakonodaji ni definiran. Prvi odstavek 74. člena ZDR-1, na katerega se sklicuje tožnik, podaja eno od možnih definicij vodilnega delavca,¹ vendar pojmov vodilnega delavca iz 74. člena ZDR-1 in vodilnega oziroma vodstvenega delovnega mesta po presoji sodišča ni mogoče enačiti. Delovne izkušnje na vodstvenem ali vodilnem mestu so namreč širše in so pomembne z vidika vodstvenih izkušenj kandidatov, ki se prijavijo na javni razpis, zato se, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse,² kot ustrezne delovne izkušnje na tovrstnih delovnih mestih lahko upoštevajo ne le delovne izkušnje na delovnih mestih, ki so po aktih o sistemizaciji določena kot vodstvena delovna mesta, ampak tudi tiste delovne izkušnje, kjer gre po naravi stvari za vodilna delovna mesta. Sodišče pritrjuje toženki, da namen zakonodajalca v 74. členu ZDR-1 ni bil podati ene same definicije vodstvenega delavca, saj se določba (če prvi odstavek beremo v povezi z drugim in tretjim odstavkom istega člena) po svoji vsebini nanaša na posebnosti pogodbe o zaposlitvi, ki jo sklepa vodstveni delavec. To potrjuje tudi sistematika ZDR-1, saj je navedena določba umeščena v II. poglavje Pogodba o zaposlitvi, 6. podpoglavje Pogodba o zaposlitvi s poslovodnimi osebami ali prokuristi in z vodilnimi delavci. Tožnik torej poskuša pojmu iz 74. člena ZDR-1 pripisati pomen, ki mu ga zakonodajalec ni dal. Po presoji sodišča pri umestitvi posameznega delovnega mesta med vodstvena ni bistveno zgolj to, ali oseba, zaposlena na takem delovnem mestu, vodi poslovno področje, ima pooblastila za sklepanje pravnih poslov ali za samostojne kadrovske ali organizacijske odločitve. Pomembna je celovita vsebina delavčevega dela oziroma nalog, ki jih na takem delovnem mestu opravlja, lahko pa tudi npr. določitev in prejemanje vodstvenega oziroma položajnega dodatka.³

14Sodišče je zato v nadaljevanju presojalo, ali delovni mesti vodja izmene oziroma namestnik vodje izmene, ki ju je zasedal izbrani kandidat, glede na pooblastila in naloge, ki jih takšna oseba opravlja, šteje za vodilno oziroma vodstveno delovno mesto. Sodišče je v ta namen na glavni obravnavi vpogledalo v listine upravnega spisa, konkretno v javni razpis za prosto delovno mesto: Direktor JZ GARS Kranj, prijavo na javni razpis stranke z interesom z dne 18. 12. 2019 s prilogami ter tožnikovo prijavo na javni razpis tožeče stranke s prilogami. Dodatno je zaslišalo tožnika in vpogledalo v sistemizacijo delovnih mest Gasilsko reševalne službe Kranj, iz katerih izhajajo opisi delovnih mest vodja gasilske izmene I, namestnik vodje gasilske izmene in poveljnik gasilske operative (priloge A11 do A13) ter druge listine, priložene k tožbi (A2-A4 in A7-A10). Zavrnilo pa je preostale tožnikove dokazne predloge, tj. vpogled v listinska dokaza pod A5 in A6 (sodbo in sklep Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani) ter vpogled v spis Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani Pd 30/2019, saj gre za nepotrebne dokaze. Gre namreč za listine v zvezi s predhodno izvedenim postopkom imenovanja direktorja istega javnega zavoda, ki ni v ničemer povezan z obravnavano zadevo. Tudi odnos toženke do tožnika, ki naj bi se z navedenimi dokazi dokazoval, za odločitev ni pomemben, saj je predmet presoje sodišča izpolnjevanje razpisnih pogojev, in sicer delovne izkušnje na vodilnem delovnem mestu, ki so po stališču sodne prakse objektivno ugotovljive.⁴

15Po izvedenem dokaznem postopku sodišče sodi, da je delovni mesti vodja izmene oziroma namestnik vodje izmene treba šteti kot vodstveni oziroma vodilni delovni mesti in da torej izbrani kandidat izpolnjuje navedeni pogoj iz javnega razpisa. Kot je pravilno navedla toženka v izpodbijanem sklepu, vodja gasilske izmene izvršuje pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in izvajanjem dela v izmeni. To potrjuje tudi opis delovnega mesta, kot izhaja iz sistemizacije delovnih mest pri toženki. Ne gre torej le za izvedbeno delovno mesto. Toženka je pojasnila, da je gasilska izmena sestavljena iz 12 operativnih gasilcev, torej vodja izmene oziroma njegov namestnik vodita in organizirata delo tolikšnega števila gasilcev. Tožnikova izpovedba na glavni obravnavi temu pritrjuje. Tožnik je namreč navedel, da so zavodi s področja poklicnega gasilstva organizirani tako, da imajo zaposlene (praviloma) štiri vodje izmen in štiri namestnike. Skupno pa je v operativnem delu zavoda zaposlenih preko 40 oseb. Po presoji sodišča je vodilnih delovnih mest v eni organizaciji lahko več, zgolj to dejstvo samo po sebi ne pomeni, da vodje manjših enot niso zaposlene na vodilnem delovnem mestu. Sodišče glede na navedeno pritrjuje toženki, da izmena predstavlja eno od organizacijskih enot javnega zavoda, kar posledično pomeni, da vodja izmene vodi takšno enoto in da so mu neposredno podrejeni drugi (12 gasilcev v izmeni) zaposleni, kar ga kvalificira kot vodstvenega delavca.

16Glede na navedeno se kot neutemeljen izkaže tudi drugi tožbeni ugovor, da izbrani kandidat ne izpolnjuje pogoja štirih let delovnih izkušenj. Glede obrazloženosti izpodbijanega sklepa, zakaj je izbrani kandidat najprimernejši za zasedbo delovnega mesta, pa sodišče najprej pojasnjuje, da so ti razlogi navedeni na 3. strani sklepa. Kolikor pa poskuša tožnik preko zatrjevane procesne kršitve širiti tožbene razloge, pa sodišče pojasnjuje, da so ti v primerih, kot je obravnavani, z zakonom omejeni. Sodišče torej presoja zgolj zakonitost odločitve organa ter tako vsebinsko zagotovi sodno varstvo kandidatu, ki po 36. členu ZZ zatrjuje kršitev pravil razpisnega postopka in da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev. Da je sam primernejši, torej neizbrani kandidat s tožbo v upravnem sporu ne more uveljavljati.

17Ker je po povedanem izpodbijani sklep v povezavi z izdanim obvestilom o neizbiri pravilen in zakonit, tožba pa neutemeljena, jo je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

K II. točki izreka

18Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, v skladu s katerim v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ ZDR-1 tako določa: Vodilni delavec ki vodi poslovno področje ali organizacijsko enoto pri delodajalcu in ima pooblastila za sklepanje pravnih poslov ali za samostojne kadrovske in organizacijske odločitve, lahko izjemoma sklene pogodbo o zaposlitvi za določen čas, če je že zaposlen pri delodajalcu na drugih delovnih mestih za nedoločen čas ali če gre za vodilnega delavca, ki je na vodilno delo imenovan v skladu z zakonom ali z aktom o ustanovitvi.
² Sodbe Upravnega sodišča I U 1489/2016 z dne 21. 12. 2016, I U 352/2013 z dne 11. 2. 2014 in I U 387/2013 z dne 5. 2. 2014.
³ Prim. sodbo in sklep Višjega delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani Pdp 95/2018 z dne 12. 7. 2018. Po sodni praksi pa za vodstveno mesto npr. ne zadošča delo, ki ima po vsebini značaj vodenja (na primer vodenje projektov).
⁴ Glej sodbo Vrhovnega sodišča VIII Ips 235/2006 z dne 24. 4. 2007.