UPRS Sodba I U 1980/2019-13

I. Tožbi se ugodi, odločba Občinske uprave Občine Vrhnika št. 354-102/2014- (6-07) z dne 3. 10. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku zaradi izboljšanja komunalne opreme odmeril komunalni prispevek v znesku 2.828,36 evrov za priklop obstoječega stanovanjskega objekta na parc. št. 26/5 k. o. ..., na kanalizacijsko omrežje ter določil rok in način plačila (1., 2. in 3. točka izreka). Ugotovil je še, da stroški priključkov na komunalne naprave in dovozna pot do objekta niso predmet te odločbe in da mora investitor za priključitev na posamezno komunalno napravo pridobiti potrebno soglasje oziroma potrdilo upravljavca komunalne naprave oziroma infrastrukture, ter da v tem postopku niso nastali posebni stroški (4. in 5. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je občina na podlagi investicijskega plana za leti 2013 in 2014 zgradila sekundarno kanalizacijsko in vodovodno omrežje na območju urejanja Verd - obstoječe naselje, s čemer je bila omogočena priključitev tožnikovega objekta na javno kanalizacijsko omrežje. Pojasnjuje še postopek, podlago in način izračuna površine parcele, neto tlorisne površine objekta ter komunalnega prispevka.

3Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi se glede pritožbenega ugovora, da je tožnikov objekt že priključen na javno komunalno opremo, sklicuje na podatke iz registra nepremičnin, soglasje za priključek na javno kanalizacijo z dne 1. 6. 1976 ter na izgradnjo novega sekundarnega javnega kanalizacijskega omrežja v letu 2014.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo, s katero sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Uveljavlja, da je izpodbijana odločba izdana v nasprotju s 155. členom Ustave in določbami Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Glede opredelitve izboljšanja komunalne opremljenosti se sklicuje na prvi odstavek 151. člena ZUreP-2 in Uredbo o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (Uredba/2019) ter pred tem veljavno Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uredba/2007). Vztraja, da je bil njegov objekt že pred letom 2014 priključen na kanalizacijsko omrežje in se v zvezi s tem sklicuje na lokacijsko informacijo z dne 1. 6. 1976, soglasje za priključek kanalizacije z dne 1. 6. 1976 in položnico z dne 9. 11. 1984 ter trdi, da izkazujejo, da je bila na območju njegovega objekta že takrat zgrajena javna kanalizacija. Navaja, da je obstoj kanalizacijskega omrežja v naselju prepoznal tudi investicijski program Čista Ljubljanica.

5Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in predlaga njeno zavrnitev. Zavrača očitke o kršitvah pravil postopka in retroaktivni uporabi predpisov. Nasprotuje navedbam, da je bil tožnikov objekt že od leta 1984 priklopljen na komunalno omrežje, in navaja, da je na območju, kjer leži tožnikova nepremičnina, v letu 2014 zgradila novo sekundarno javno kanalizacijsko omrežje. Opozarja, da je bil tožnik v upravnem postopku 25. 11. 2014 in 12. 9. 2018 pozvan, naj navede dejstva in predlaga dokaze, in da se na noben poziv ni odzval, zato je uporabila podatke iz zemljiškega katastra oziroma javne evidence.

6Tožnik v pripravljalni vlogi dodaja, da je bil njegov objekt že pred izgradnjo novega kanalizacijskega voda v letu 2014 priključen na staro kanalizacijsko omrežje, ki je potekalo preko njegovih nepremičnin. Trdi, da je bil objekt glede na naravo terena in dejstvo, da se je med njim in glavnim kanalom nahajala javna cesta, na navedeno kanalizacijsko javno omrežje priklopljen na sosednji parceli št. 31/1 k. o. ..., v lasti A. A. Poleg listinskih dokazov predlaga ogled na kraju samem ter zaslišanje tožnika in dveh prič.

7Na naroku za glavno obravnavo sta obe stranki vztrajali pri svojih navedbah in jih še dodatno pojasnjevali.

Odločanje po sodnici posameznici

8Sodišče je 25. 11. 2021 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, in ga vročilo strankam.

Dokazni sklep

9Sodišče je v dokaznem postopku izvedlo dokaz z vpogledom v upravni spis zadeve št. 354-102/2014 in v naslednje listine sodnega spisa: odločbo z dne 27. 11. 2019 na A 1, odločbo z dne 3. 10. 2018 na A 2, odločbo z dne 12. 5. 2014 na A 3, pritožbo zoper odločbo z dne 12. 5. 2014 na A 4, odločbo z dne 4. 9. 2014 na A 6, pritožbo z dne 22. 10. 2018 na A 7, lokacijsko dokumentacijo z dne 1. 6. 1976 na A 10 in soglasje za priključek kanalizacije z dne 1. 6. 1976 na A 11.

10Ostale dokazne predloge, to je vpogled v ostale listine, priložene tožbi in pripravljalni vlogi, ogled na kraju samem ter zaslišanje strank in prič, je na podlagi 52. člena v zvezi s tretjim odstavkom 20. člena in prvim odstavkom 28. člena ZUS-1 zavrnilo kot prepozne.

11Ker je tožba v upravnem sporu sodno varstvo pravic in pravnih koristi pravnih subjektov zoper odločitve upravnih organov v okviru izvrševanja upravne funkcije (v tem primeru občine kot lokalne samoupravne skupnosti) ter je za njeno vložitev v 28. členu ZUS-1 predpisan prekluziven rok, po poteku tega roka tožbe ni več mogoče širiti z navajanjem dejstev in dokazov, ki niso bili navedeni že v pravočasni tožbi in pred tem že v upravnem postopku. Sodišče je zato izvedbo dokazov, ki so bili predlagani po preteku roka za tožbo, zavrnilo že iz tega razloga.

12Dokaze, ki jih tožnik prvič predlaga šele v tožbi (listinski dokazi in zaslišanje tožnika), je sodišče zavrnilo na podlagi 52. člena ZUS-1.¹ Pri tem ni upoštevalo tožnikovih navedb, da je tožnik pravni laik in da se je v upravnem postopku zastopal sam ter da prej ni uspel pridobiti predloženih listinskih dokazov. Upravni postopek v tej zadevi se je namreč začel že v letu 2014, tožnik pa je bil v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe dvakrat (25. 11. 2014 in 12. 9. 2018) opozorjen na možnost podaje navedb in predlaganja dokazov.

13Drugačne odločitve sodišča o izvedbi predlaganih dokazov tožnik ne more doseči niti s sklicevanjem na drugi odstavek 20. člena ZUS-1.² Te določbe namreč ni mogoče razumeti kot neomejeno preiskovalno načelo, po katerem bi imelo sodišče pooblastilo izvajati dokaze mimo strankinih navedb. Upoštevati je treba, da je umeščena v 20. člen ZUS-1, ki v prvem odstavku določa, da sodišče dejansko stanje preizkusi v okviru tožbenih navedb, v tretjem odstavku pa prepoveduje navajanje novih dejstev in dokazov v tožbi. Taka ureditev upošteva, da je tožba v upravnem sporu sodno varstvo zoper upravne akte upravnih organov in da sodišče odloča o zakonitosti teh upravnih aktov, torej o upravnih zadevah, ki so v pristojnosti izvršne veje oblasti (v tem primeru lokalne samoupravne skupnosti), upravni akti pa so izdani v posebej urejenem in formaliziranem postopku - upravnem postopku. Bistvo upravnega spora je torej nadzor nad zakonitostjo delovanja uprave in ne prevzemanje njene funkcije. Sodišče zato na podlagi prvega in tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 v primeru ugotovljene nezakonitosti izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne pristojnemu organu v ponoven postopek, o sami stvari pa odloči le izjemoma ob izpolnjenih pogojih iz 65. člena ZUS-1 (spor polne jurisdikcije). Stroga ureditev možnosti navajanja novih dejstev in dokazov v upravnem sporu zato upošteva, da mora stranka zadostno skrbnost pri navajanju dejstev in dokazov izkazati že v upravnem postopku in s tem upravnemu organu omogočiti, da na podlagi pravilno in popolno ugotovljenega dejanskega stanja izda pravilno in zakonito odločbo. Po drugi strani pa glede na pojasnjeno naravo upravnega spora zato tudi toženka v njem (razen, kadar sodišče odloča v sporu polne jurisdikcije) ne more svoje odločitve dopolnjevati z razlogi (to je navajati dejstva in predlagati dokaze), ki niso vsebovani že v izpodbijanem aktu. Z dopolnjevanjem razlogov, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, bi bila namreč tožniku tudi odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva.

K I. točki izreka

14Tožba je utemeljena.

15Predmet spora v tej zadevi je zakonitost odločbe o odmeri komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti tožnikovega objekta z izgradnjo nove sekundarne kanalizacije. Med strankama je sporno, ali so izpolnjeni pogoji za odmero, in sicer tožnik uveljavlja, da je bil njegov objekt pred izgradnjo novega kanalizacijskega omrežja v letu 2014 že priključen na javno kanalizacijo.

16Glede uporabe materialnega prava sodišče uvodoma pojasnjuje, da je treba v tej zadevi na podlagi prvega odstavka 297. člena ZUreP-2, ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe, uporabiti Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt). Po navedeni določbi ZUreP-2 se namreč postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred začetkom uporabe tega zakona, končajo po doslej veljavnih predpisih. Ker se je upravni postopek, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, začel že v letu 2014, ko je bila izdana (kasneje odpravljena) odločba o odmeri komunalnega prispevka z dne 12. 5. 2014, je treba uporabiti ZPNačrt, ki je veljal ob uvedbi obravnavanega postopka. Izpodbijana prvostopenjska odločba pa ni nezakonita zgolj zato, ker se je upravni organ v njej skliceval na določbe o odmeri komunalnega prispevka iz ZUreP-2, sicer pa je to pomanjkljivost ustrezno odpravil drugostopenjski organ (tretji odstavek 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP).

17Skladno s prvim odstavkom 77. člena ZPNačrt je gradnjo komunalne opreme dolžna zagotoviti občina, pri čemer se skladno z drugim odstavkom istega člena ZPNačrt gradnja financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov. Občina je zato upravičena do povrnitve dela stroškov opremljanja zemljišč, ki ga zavezanec, to je investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost (80. člen ZPNačrt), plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt).

18Komunalna oprema, za katero lahko občina zaračuna komunalni prispevek, so po 1. točki prvega odstavka 71. člena ZPNačrt objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb varstva okolja, po predpisih, ki urejajo varstvo okolja. Ti vključujejo tudi kanalizacijsko omrežje, preko katerega se izvaja obvezna občinska gospodarska javna služba odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode iz 2. točke prvega odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1).

19Skladno s sodno prakso tega sodišča (npr. I U 140/2017, I U 846/2013) izboljšanje komunalne opremljenosti pomeni možnost, da se objekt na novo priključi na vrsto komunalne opreme, na katero doslej ni bil priključen. Tako izhaja iz prvega odstavka 76. člena (po tej določbi je obračunsko območje posamezne vrste komunalne opreme območje, na katerem se zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme, oziroma območje njene uporabe) in že citiranega 80. člena ZPNačrt, kakor tudi iz tretjega odstavka 4. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Pravilnik). Po navedeni določbi Pravilnika se za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo ne štejejo izboljšave, ki so posledica napredka tehnike; vzdrževanja, obnavljanja ali nadomeščanja obstoječe komunalne opreme, ki služi nemotenemu delovanju komunalne opreme; prilagajanje obstoječe komunalne opreme oskrbnim in tehničnim standardom ter odpravljanje pomanjkljivosti na obstoječi komunalni opremi, ki onemogočajo njeno normalno delovanje. To torej pomeni, da se smiselno izključuje odmera komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča v primerih, ko je bil objekt že pred izgradnjo komunalne opreme, za katero naj bi se odmeril komunalni prispevek, priključen na enako vrsto javne komunalne opreme.

20Da je bil tožnikov objekt že prej priključen na javno kanalizacijsko omrežje, ne izhaja (kot zmotno meni tožnik) že iz besedila na tretji strani izpodbijane odločbe, kjer upravni organ ugotavlja, da se novo zgrajeno kanalizacijsko omrežje navezuje na obstoječe kanalizacijsko omrežje. Iz ugotovitve organa, navedene v prvem odstavku izpodbijane prvostopenjske odločbe izhaja, da je toženka v letih 2013 in 2014 zgradila novo sekundarno kanalizacijsko in vodovodno omrežje. To pomeni, da je v občini že pred tem obstajalo kanalizacijsko omrežje, ki pa ni pokrivalo celotnega območja občine in zato tudi ni omogočalo priključitve vsem objektom na njenem območju. Izgradnja „sekundarnega“ javnega kanalizacijskega omrežja, ki omogoča, da se na že obstoječo javno kanalizacijsko omrežje v občini priključijo objekti, ki jim to doslej to ni bilo omogočeno, nedvomno pomeni izboljšanje komunalne opremljenosti takega zemljišča, za katero se na podlagi citiranih določb ZPNačrt odmeri komunalni prispevek. V obravnavani zadevi niti ni sporno, da je bilo tako sekundarno kanalizacijsko omrežje zgrajeno na območju tožnikovega zemljišča in da se tožnikov objekt nanj lahko priključi.

21Tožnik pa je že v upravnem postopku navajal tudi, da je bil njegov objekt že pred izgradnjo kanalizacijskega omrežja v letu 2014 priključen na javno kanalizacijsko omrežje, kar je zatrjeval z obstojem takega omrežja na območju njegove nepremičnine in dokazoval z lokacijsko informacijo z dne 1. 6. 1976 in soglasjem za priključek kanalizacije z dne 1. 6. 1976, ki se sicer ne nanašata na njegovo zemljišče, temveč na objekt sosedov v isti ulici. Toženka je te tožnikove navedbe v drugostopenjski odločbi vsebinsko obravnavala in s tem dopolnila razloge izpodbijane prvostopenjske odločbe (tretji odstavek 248. člena ZUP). Ugotovitev, da tožnikov objekt pred izgradnjo nove sekundarne kanalizacijske infrastrukture v letu 2014 ni mogel biti priključen na javno kanalizacijsko omrežje, je toženka oprla na podatek v registru nepremičnin, da tožnikov objekt ni priključen na kanalizacijsko omrežje, in na soglasje iz 1976, ki ga je predložil tožnik in iz katerega je razvidno, da „se kanalizacija izvede preko pretočne greznice“.

22Skladno s prvim odstavkom 96. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (ZEN) je register nepremičnin večnamenska zbirka podatkov o nepremičninah na območju Republike Slovenije, ki se vzpostavi in vodi zaradi zagotavljanja podatkov, ki odražajo dejansko stanje nepremičnin v naravi. Po drugi alineji drugega odstavka 98. člena ZEN so registrski podatki tudi podatki o priključkih. S sklicevanjem na navedeno listinsko dokumentacijo tožnik uveljavlja, da v registru vpisan podatek o priključku na javno kanalizacijsko omrežje ni skladen z dejanskim stanjem. Na tak način je tožnikovo navedbo obravnavala tudi toženka, ko se je vsebinsko opredelila do predložene listine in presodila, da potrjuje pravilnost v register vpisanega podatka.

23Tožnik s tožbenimi navedbami, s katerimi vztraja, da lokacijska informacija in soglasje, oba iz 1. 6. 1976, dokazujeta obstoj javne kanalizacije, na katero se je bilo mogoče priključiti že takrat, toženkini interpretaciji navedene listine nasprotuje. Po presoji sodišča toženkine dokazne ocene ni mogoče preizkusiti, saj se ni v celoti opredelila do obeh predloženih listin, temveč se je oprla le na besedilo na zadnji strani soglasja, predzadnja alineja III. točke („arhitektonska zazidalna situacija“), ki pa se v celoti glasi „Komunalne naprave v skladu s soglasji, kanalizacija preko pretočne greznice v kanalizacije“. Iz tega besedila pa po presoji sodišča ni mogoče zaključiti, da na območju tožnikovega objekta ni bilo javne kanalizacije. To besedilo je namreč mogoče razumeti tudi tako, da se objekt preko pretočne greznice priključuje na kanalizacijo. Da bi pri tem lahko šlo za javno kanalizacijo, izhaja iz prve strani soglasja, ki v uvodnem besedilu ter v 2. in 3. točki izrecno govori o priključitvi na javno kanalizacijo. Smiselno enako izhaja tudi iz lokacijske dokumentacije, ki sicer ne omenja besede javna, vendar pa na tak način ne označi niti tam omenjenega vodovoda, električnega omrežja in asfaltne ceste. Res je, da se navedeni listini, kot priznava tudi tožnik, ne nanašata na tožnikovo nepremičnino, vendar pa toženka tožnikovim navedbam o tem, da gre za nepremičnine v bližini tožnika ne oporeka. To pa lahko kaže na to, da je bila na tem območju že javna kanalizacija in da je bil tudi tožnikov objekt lahko nanjo priključen.

24Ker se je toženka glede na navedeno pomanjkljivo opredelila do tožnikovih navedb in listinskih dokazov ter v posledici tega ni ugotavljala, ali je bil na območju tožnikove nepremičnine dejansko že izveden kakšen kanalizacijski vod in ali je bil tak vod del javne komunalne infrastrukture, je nepopolno ugotovila dejansko stanje.

25Sodišče je zato na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravilo ter na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo istemu organu v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo upravni organ moral ponovno presoditi predložene listine in v posledici tega ustrezno dopolniti ugotovitveni postopek, ter pri tem tožniku omogočiti, da se pred izdajo odločbe izjavi o pravno odločilnih dejstvih.

K II. točki izreka

26Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 385 evrov, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 evrov. Stroške mu je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ 52. člen ZUS-1: V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.
² Drugi odstavek 20. člena ZUS-1: Sodišče ni vezano na dokazne predloge strank in lahko izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti ter pravilni odločitvi.