UPRS Sklep I U 1115/2022-24

Tožba se zavrže.

1Upravno sodišče je dne 3. 3. 2022 po opravljeni glavni obravnavi s sodbo ugodilo tožbi tožnika zoper odločitev tožene stranke z dne 18. 2. 2022 o pridržanju tožnika na podlagi 28. člena Dublinske uredbe EU št. 604/2013 (v nadaljevanju: Dublinska uredba) in je izpodbijani sklep o pridržanju odpravilo v prvi točki izreka. V drugi točki izreka je Upravno sodišče s sklepom zahtevi tožnika za izdajo začasne odredbe ugodilo in je odločilo, da mora tožena stranka nemudoma po prejemu sodne odločbe tožnika izpustiti iz centra za tujce na prostost. Tožena stranka je sodbo in sklep Upravnega sodišča prejela dne 4. 3. 2022.

2Tožena stranka je dne 14. 3. 2022 zoper omenjeno sodbo Upravnega sodišča vložila pritožbo, ki jo je Upravno sodišče vročilo pooblaščenki z navedbo, da nanjo lahko odgovori. Pooblaščenka tožnika je pritožbo prejela 18. 3. 2022 in na pritožbo ni odgovorila, čemur je sledila izročitev spisa Vrhovnemu sodišču.

3Vrhovno sodišče je dne 16. 6. 2022 odpravilo na naslov svetovalke za begunce poziv, da v roku 3 dni odgovori na pritožbo. Svetovalka za begunce je poziv Vrhovnega sodišča prejela dne 17. 6. 2022 in nanj ni odgovorila.

4Vrhovno sodišče je o pritožbi odločalo po vsebini dne 18. 8. 2022 in je pritožbi ugodilo in je prvo točko sodne odločbe Upravnega sodišča z dne 3. 3. 2022, s katero je Upravno sodišče odpravilo izpodbijani akt, razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v ponoven postopek, ker Vrhovno sodišče v prvostopenjski sodbi ni moglo razbrati ugotovljenega dejanskega stanja o odločilnih dejstvih.¹

5Upravno sodišče je dne 24. 8. 2022 prejelo sklep Vrhovnega sodišča in je ob tem preverilo glede na to, da je tožena stranka morala tožnika ob prejemu prvostopenjske sodbe dne 4. 3. 2022 izpustiti na prostost, ali se tožnik še vedno nahaja v Republiki Sloveniji. Po sodni praksi Vrhovnega mora namreč „na obstoj pravnega interesa sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja upravnega spora, tudi pritožbeno sodišče v pritožbenem postopku.“² Če med pritožbenim postopkom na Vrhovnem sodišču tožnik samovoljno zapusti azilni dom, to po mnenju Vrhovnega sodišča pomeni, da si ne more več izboljšati svojega pravnega položaja v primeru ugoditve tožbi.³ V takih primerih Vrhovno sodišče ne prizna več pravnega interesa niti tožniku niti toženi stranki, saj se po mnenju Vrhovnega sodišča pravni interes tožene stranke presoja le v okviru pravnega interesa tožnika.⁴

6Iz odgovora tožene stranke št. 2142-455/20222/16 (1222-16) z dne 10. 3. 2022 na neposredni nadzor nad izvajanjem ukrepa omejitve gibanja je razvidno, da je bil nemudoma po prejemu prvostopenjske sodbe odpravljen sklep o omejitvi gibanja. Iz tega dopisa tožene stranke tudi izhaja, da je bil po izpustitvi iz centra za tujce tožnik nameščen v Azilnem domu na Viču in je že dne 7. 3. 2022 samovoljno zapustil azilni dom in se vanj ni več vrnil.

7Tožba se zavrže.

8Sodišče ugotavlja, da tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za tožbo v tem upravnem sporu na podlagi dosedanje sodne prakse v nekaterih sodbah Upravnega sodišča, ki se metodološko razlikuje od zgoraj navedenega stališča Vrhovnega sodišča, a ta interpretacija pripelje do enake odločitve kot praksa Vrhovnega sodišča v tovrstnih zadevah.

9V dosedanji sodni praksi je v nekaterih odločbah (na primer I U 1519/2015 z dne 18. 11. 2015 in I U 1622/2015 z dne 16. 12. 2015, I U 1115/2016-10, 3. 8. 2016, I U 943/2016 z dne 19. 10. 2016), Upravno sodišče utemeljitev zavrženja tožbe v takih primerih izpeljalo na podlagi metod razlage prava EU, ker gre v teh primerih za izvajanje prava EU, in sicer predvsem iz Procesne direktive 2013/32/EU,⁵ v povezavi z ZMZ-1, ki je uvedla na področju mednarodne zaščite harmonizacijo procesnih pravil na podlagi skupnih standardov in ne več harmonizacije zgolj na ravni minimalnih standardov.

10Določilo 78. člena Prečiščene različice Pogodbe o delovanju EU⁶ določa, da Unija oblikuje „skupno politiko o azilu“, ki mora biti v skladu z Ženevsko konvencijo z dne 28. julija 1951 in Protokolom z dne 31. januarja 1967 o statusu beguncev (v nadaljevanju: Ženevska konvencija) ter drugimi ustreznimi pogodbami. Ženevska konvencija ne ureja situacije in pravnih posledic, ko prosilec za mednarodno zaščito med postopkom, bodisi med upravnim ali sodnim postopkom, samovoljno zapusti državo in se vanjo ne vrne.

11Sekundarno pravo EU pa to vprašanje izrecno ureja v določilu, ki ima naslov „postopek v primeru implicitnega umika prošnje ali odstopa od nje“.⁷ Določilo 1. odstavka 28. člena Procesne direktive 2013/32/EU pravi, „kadar obstajajo upravičeni razlogi za domnevo, da je prosilec za azil implicitno umaknil svojo prošnjo za azil ali od nje odstopil, države članice zagotovijo, da organ za presojo sprejme sklep o prekinitvi postopka ali, če na podlagi ustrezne vsebinske preučitve prošnje v skladu s členom 4 Direktive 2011/95/EU šteje, da je prošnja neutemeljena, odločbo o zavrnitvi prošnje.“

12Izraz „prekiniti“ v slovenski različici Procesne direktive II, če bi se ga razumelo v smislu prekinitve postopka po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ni ustrezen, ker je v angleški različici uporabljen izraz „to discontinue“, v francoski različici „de clore l'examen“ in v italijanski različici „di sospendere l'esame“, kar v vseh treh primerih nedvomno pomeni ustaviti obravnavo prošnje (ne pa prekiniti postopek v smislu ZUP). Enako velja za pojem prekinitve v prvem pododstavku člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU in v zadnjem stavku zadnjega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU, kjer pa je edino v francoski različici uporabljen pojem „interrompu“ (prekinjen).

13Vendar pa iz določila prvega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU nedvomno izhaja, da gre za posebno obliko ustavitve oziroma prekinitve postopka, za katero velja, da „države članice zagotovijo, da je prosilec, ki se ponovno javi pristojnemu organu po izdaji sklepa o prekinitvi postopka iz odstavka 1 tega člena, upravičen zahtevati ponovno uvedbo njegovega postopka ali podati novo prošnjo, za katero se ne uporablja postopek iz členov 40 in 41.“ Slednji določili urejata primer naknadne prošnje.

14Kot posledico domnevnega umika ali odstopa od prošnje je torej evropski zakonodajalec predvidel specifično vrsto prekinitve postopka ali celo kar vsebinsko odločitev zgolj na podlagi domnevnega umika ali odstopa, da prosilec po vsebini ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito, ne glede na to, kaj je navajal v prošnji. Evropski zakonodajalec v takem primeru niti ne dovoljuje sodne odločitve, ki bi tožbi ugodila.

15Slovenski zakonodajalec je v ZMZ-1 sledil tej razlagi sekundarnega prava EU, saj je v določilu 6. odstavka 49. člena ZMZ-1 določil, da organ s sklepom postopek ustavi (ne pa prekine), če se prošnja šteje za umaknjeno. V razmerah, ko je veljal še ZMZ, je Upravno sodišče stalo na stališču, da slovenski zakonodajalec ni uredil možnosti ponovnega odprtja zadeve, če se prosilec ponovno javi pristojnemu organu, kar ni v skladu z neposredno uporabljivo določbo člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU. Upravno sodišče je v zvezi s tem v preteklosti navedlo, da mora stranka imeti na voljo obe možnosti: ponovno odprtje zadeve ali pa podati novo prošnjo, za katero se ne uporablja postopek iz 40. in 41. člena Procesne direktive 2013/32/EU, razen če ne gre za primer iz drugega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU. Ker je evropski zakonodajalec to izrecno in brezpogojno določil v členu 46(1)(b) in (c) Procesne direktive 2013/32/EU, ima prosilec v primeru vrnitve v Slovenijo pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper „zavrnitev ponovne uvedbe postopka obravnavanja prošnje po njegovi prekinitvi v skladu s členoma 27 in 28“ in tudi zoper odločbo o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2) Procesne direktive 2013/32/EU (naknadna prošnja). V obeh primerih stranko ščiti tudi načelo nevračanja (tretji pododstavek člena 28(2) člena Procesne direktive 2013/32/EU).

16Kasneje je slovenski zakonodajalec omenjeno pomanjkljivost ZMZ odpravil z določbo 3. odstavka 50. člena ZMZ-1, po kateri oseba, za katero se šteje, da je prošnjo umaknila,⁸ lahko novo prošnjo za mednarodno zaščito vloži v 9 mesecih po izdaji sklepa o ustavitvi postopka. Vsaka naslednja prošnja in prošnja, podana po poteku devetmesečnega roka, se obravnava v skladu z določbami tega zakona, ki ureja ponovno prošnjo.

17V drugem pododstavku člena 28(1) Procesne direktive 2013/32/EU so navedeni primeri, ko države lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za azil, ali je od nje odstopil. Med temi primeri oziroma okoliščinami je tudi okoliščina (člen 28(1)(b) Procesne direktive 2013/32/EU), da je „prosilec pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil zadržan, ne da bi v razumnem roku sporočil pristojnemu organu, razen če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati.“ Primeri okoliščin iz člena 28(1)(a) Procesne direktive 2013/32/EU kažejo, da je evropski zakonodajalec zelo široko uredil možnosti, ko država lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo ali je od nje odstopil. Zato dejstvo, da stranka med postopkom zapusti državo, še bistveno bolj kaže na domnevo o umiku oziroma odstopu, kot pa opustitev sporočila določenih bistvenih informacij za prošnjo ali neudeležba na osebnem razgovoru.

18Evropski zakonodajalec je torej samovoljno zapustitev določenega kraja ali pa neizpolnjevanje obveznosti javljanja predvidel kot domnevni umik oziroma odstop od prošnje ne glede na to, ali se je prosilec v državo kasneje vrnil, oziroma ne glede na to, ali se prosilec v času odločanja še nahaja v državi članici.

19Okoliščina, da je tožnik brez pojasnitve zapustil azilni dom in se ni vrnil, je v obravnavani zadevi nesporno izkazana. Brez da bi se Upravno sodišče v tem primeru opredeljevalo do načelne (ne)sprejemljivosti uporabe koncepta svobodne izbire prosilca za mednarodno zaščito ali begunca v kontekstu varstva človekovih pravic, ki se uveljavlja na različnih področjih mednarodnega prava beguncev,⁹ Upravno sodišče ne more mimo dejstva, da je pravni koncept svobodne izbire vsebovan tudi v določilu člena 28(1)(b) Procesne direktive 2013/32/EU, ki postavlja pogoj /.../“razen če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati.“ To pa je element, ki ni relevanten samo z vidika načela sorazmernosti posega v tožnikovo pravico do učinkovitega sodnega varstva v tem primeru in z vidika sorazmernosti v ožjem pomeni besede v smislu vprašanja, ali je omejitev pravice potrebna in če dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če je potrebna zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih (drugi del člena 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU), ampak tudi z vidika predpisanosti posega v tožnikovo pravico do učinkovitega sodnega varstva v zakonu (prvi del člena 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU). Ravno preko omenjenega dela določila člena 28(1)(b) Procesne direktive 2013/32/EU v povezavi z 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1¹⁰ je namreč ob upoštevanju okoliščin konkretnega primera po mnenju Upravnega sodišča poseg v omenjeno pravico dovolj določno in predvidljivo predpisan z zakonom v smislu člena 46(11) Procesne direktive 2013/32/EU¹¹ v zvezi s členom 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU.¹²

20Z vidika tožnikovega svobodnega ravnanja, ki je prispevalo k odločitvi o zavrženju tožbe, pa so relevantne konkretne okoliščine, da je tožnik imel pooblaščenko svetovalko za begunce ob vložitvi tožbe dne 28. 2. 2021 in na glavni obravnavi dne 3. 3. 2022.

21Če je zgoraj navedena ureditev po pravu EU izrecno predpisana za postopek odločanja pred pristojnim organom na prvi stopnji, sodišče ne vidi pravne podlage, da bi glede na konkretne okoliščine primera za sodni postopek zakonodajalec Republike Slovenije poleg 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z členom 28(1)(b) Procesne direktive 2013/32/EU za primer okoliščin, kot je obravnavani, moral bolj specifično opredeliti pogoje za zavrženje tožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Iz določb Procesne direktive 2013/32/EU celo izhaja, da po pravu EU sodišče v predmetnih okoliščinah niti ne bi moglo izdati sodbe, s katero bi tožbi ugodilo.

22Nova določba 4. odstavka 50. člena ZMZ-1 (ZMZ te določbe ni imel) ne more vplivati na zgornjo razlago glede neobstoja pravnega interesa tožnika, da sodišče odloča po vsebini o tej tožbi, kajti okoliščina morebitne vrnitve tožnika v Slovenijo je povsem negotova oziroma hipotetična. Pri razlagi in uporabi obravnavanih določb je namreč v zvezi z določbo člena 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU treba upoštevati tudi legitimen interes učinkovitega vodenja postopka oziroma pravice drugih prosilcev za azil, ki še čakajo na vsebinsko odločitev sodišča in niso samovoljno zapustili Slovenije. Po stališču Ustavnega sodišča namreč „osebe, ki iz svoje države pobegnejo zaradi strahu pred preganjanjem, ne smejo nesorazmerno dolgo čakati, da se v azilnem postopku odloči o njihovi usodi. Zato je hiter potek postopka na prvi stopnji, v sodnih postopkih in tudi v postopku z ustavno pritožbo v interesu prosilca za mednarodno zaščito.“¹³

23To pomeni, da Upravno sodišče v tej zadevi nikakor ne šteje, da zapustitev države avtomatično pomeni izgubo pravnega interesa za nadaljevanje upravnega spora, saj je izguba pravnega interesa za tožbo odvisna od konkretnih okoliščin in razlogov za zapustitev države in s tem v zvezi od presoje sorazmernosti posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva.

24Sodišče je zato v konkretnem primeru ob upoštevanju upravičenosti oziroma dopustnosti (sorazmernosti) posega v pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz člen 46(3) Procesne direktive 2013/32/EU v zvezi z prvim in drugim odstavkom 47. člena in člena 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU zaradi pomanjkanja pravnega interesa tožbo tožnika zavrglo (6. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1), ker upravni akt, ki se izpodbija, zaradi svobodne izbire tožnika, da zapusti Slovenijo in se vanjo ne vrne, očitno ne posega več v pravico ali neposredno na zakon oprto korist tožnika. Ob tem je Upravno sodišče upoštevalo, da ima glede interpretacije z vidika prava EU določeno avtonomijo, pod pogojem, da interpretacija temelji na metodah razlage prava EU, glede na to, da ne gre za sodišče na zadnji stopnji sojenja (drugi pododstavek člena 267(2) PDEU).¹⁴

¹ I Up 87/2022, 18. 8. 2022, odst. 12.
² I Up 63/2021, 21. 4. 2021, odst. 9
³ Ibid. odst. 9.
⁴ Ibid. odst. 11-12.
⁵ Gre za direktivo 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev), Uradni list EU, L 180/60, 29. 6. 2013, v nadaljevanju Procesna direktiva 2013/32/EU.
⁶ PDEU, Uradni list EU C 38, 30. 3. 2010.
⁷ Določilo 28. člena Procesne direktive 2013/32/EU.
⁸ Po določbi druge alineje 2. odstavka 50. člena ZMZ-1 se prošnja šteje za umaknjeno, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom in se v treh dneh ni vrnil v azilni dom.
⁹ Glej na primer sodbe Sodišča EU: FMS in ostali, C-924/19 PPU and C-925/19 PPU, odst. 228-231; Jawo, C-163/17, 19. 3. 2019, odst. 92; Ibrahim, C-297/17, odst. 90, 93 in sodbe ESČP v zadevah: Ilias and Ahmed [GC], odst. 217, 221, 223-224, 229, 235, 237; Z.A. and others v. Russia [GC], odst. 138, 154; R.R. and others v. Hungary, 75, 79-83, 90; N.D. N.T v. Spain [GC], odst. 200-201, 231.
¹⁰ Po tem določilu sodišče tožbo zavrže, če upravni akt očitno ne posega več v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto korist.
¹¹ Po tem določilu države članice lahko v nacionalni zakonodaji določijo tudi pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo iz odstavka 1 ali od njega odstopil, skupaj s postopkovnimi pravili, ki jih je pri tem treba upoštevati.
¹² Po tem določilu kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
¹³ Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-360/09 z dne 3. 12. 2009, odst. 6.
¹⁴ O tem določilu, kadar se takšno vprašanje postavi kateremu koli sodišču države članice in če to sodišče meni, da je treba glede vprašanja sprejeti odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo, „lahko“ to vprašanje predloži v odločanje Sodišču EU.