UPRS Sodba I U 521/2020-28

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Tržič št. 352-3/2019-31 (76) z dne 20. 11. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva stranke z interesom A. A. za povračilo stroškov se zavrne.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odločil, da se s trajno služnostno pravico gradnje, vzdrževanja, uporabe in dostopa do podzemne komunalne infrastrukture obremeni nepremičnina parc. št. 110/28 k. o. ..., pri kateri je vknjižena lastninska pravica v korist tožnic, ter da se v zemljiški knjigi pri navedeni nepremičnini vknjiži navedena služnostna pravica. Odločil je še, da vpis služnosti in izbris zaznambe uvedbe postopka obremenitve v zemljiški knjigi izvede sodišče po uradni dolžnosti, da pritožba ne zadrži izvršitve, da o odškodnini odloča pristojno sodišče na predlog lastnika nepremičnin in da v tem postopku niso nastali stroški.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je izkazana javna korist za obremenitev nepremičnine v javno korist iz razloga po prvi alineji prvega odstavka 193. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) zaradi gradnje javnega komunalnega omrežja preko nepremičnine tožnic. Prvostopenjski organ je še ugotovil, da gre za nujen postopek, zato je odločil prednostno, pritožba pa ne zadrži izvršitve.

3Drugostopenjski organ je pritožbo prve tožnice zavrnil. V obrazložitvi zavrača pritožbene očitke o prikriti razlastitvi, saj gre za poseg, ki je najmanj obremenjujoč za lastninsko pravico. V zvezi s pritožbeno navedbo, da gre za nepremičnino, ki je v naravi asfaltirana javna pot, opozarja na možnost, da tožnica na podlagi četrtega odstavka 199. člena ZUreP-2 poda zahtevo za razlastitev. Prvostopenjskemu organu pritrjuje, da je izkazana nujnost postopka.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožnici se z izpodbijano odločbo ne strinjata in zoper njo vlagata tožbo. V njej navajata, da je toženka zmotno uporabila ZUreP-2, kršila 67. člen Ustave in posegla v njuno lastninsko pravico v nasprotju s Stvarnopravnim zakonikom (SPZ). Trdita, da je toženka privilegirano obravnavala prizadeto stranko in neutemeljeno sledila njenim navedbam, da gre za nujno zadevo. Očitata ji tudi, da ni upoštevala njunih navedb, da po celotni parceli že poteka cesta - javno dobro, zaradi česar bi prizadeta stranka morala predlagati razlastitev, ne pa ustanovitev služnosti. Menita, da je nesprejemljivo stališče, da imata možnost vložiti zahtevo za razlastitev na podlagi četrtega odstavka 199. člena ZUreP-2. Trdita, da je prizadeta stranka nepremičnino določila kot javno dobro, zadeve pa lastniško ni uredila. Toženka bi morala glede na njune ugovore, da gre dejansko za razlastitev, zahtevo zavrniti ali pa prizadeto stranko pozvati, naj jo ustrezno spremeni ali opredeli kot razlastitev. Dodajata, da nepremičnina od kategorizacije dalje zanju pomeni le še davčno obveznost zaradi plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.

5Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise zadeve.

6Prizadeta stranka A. A. v odgovoru tožbi nasprotuje in predlaga njeno zavrnitev. Med drugim navaja, da gre za izgradnjo javne infrastrukture in da je zanjo ustrezen postopek ustanovitev služnosti v javno korist. Navaja tudi, da gre sicer za kategorizirano javno pot JP 928951.

7Tožnici v pripravljalni vlogi vztrajata pri tožbenih navedbah glede neizpolnjenosti pogojev za nujnost postopka in za obremenitev nepremičnine s služnostjo v javno korist. Pri tožbenih navedbah sta vztrajali tudi na naroku za glavno obravnavo. Poudarili sta še, da v tem primeru ni mogoče govoriti o blažji obremenitvi z ustanovitvijo služnosti.

Odločanje po sodnici posameznici

8Sodišče je 10. 3. 2022 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, in ga vročilo strankam.

Dokazni sklep

9Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine v upravnem in sodnem spisu zadeve.

K I. točki izreka

10Tožba je utemeljena.

11Predmet tega upravnega spora je zakonitost odločbe o ustanovitvi služnosti v javno korist.

12Ni sporno, da je javna koristi, zaradi katere razlastitveni upravičenec (prizadeta stranka) v tej zadevi uveljavlja omejitev lastninske pravice tožnic, gradnja javne komunalne infrastrukture. Taka gradnja je dopusten razlastitveni razlog (javna korist) iz prvega odstavka 193. člena ZureP-2 kakor tudi dopusten razlog iz drugega odstavka 211. člena istega zakona za obremenitev lastninske pravice s služnostjo.

13Sporno pa je, ali so izpolnjeni pogoji za obremenitev lastninske pravice tožnic s služnostjo v javno korist, glede na to, da je predmet obremenitve lastninska pravica na nepremičnini parc. št. 110/28 k. o. ..., ki je po navedbah tožnic pot, po kateri poteka javni promet in je kategorizirana kot javna pot. Tudi iz navedb prizadete stranke izhaja, da je sporna nepremičnina kategorizirana kot javna pot, in sicer javna pot JP 928951. Ta javna pot pa je bila, kot izhaja iz tč. 80.1 tabele iz 6. člena Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Tržič (Ur. l. RS 34/2009 z dne 4. 5. 2009), kategorizirana že pred uvedbo obravnavanega upravnega postopka.

14Po drugem odstavku 192. člena ZUreP-2 je razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in če je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino.

15Iz navedene določbe ZUreP-2 izhaja, da je poseg v lastninsko pravico z razlastitvijo ali omejitvijo oziroma obremenitvijo dopusten le ob predhodno izvedenem testu sorazmernosti. Po tem testu je poseg v človekove pravice dopusten le na podlagi legitimnega, stvarno upravičenega cilja, pri čemer pa je vselej treba oceniti še, ali je ta v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države tudi v primerih, ko se z njimi zasleduje legitimen cilj (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, se opravi na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti. V okviru tega testa je treba v prvem koraku preveriti, ali je poseg nujen (potreben) v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez posega ali pa bi ga bilo mogoče doseči z drugim posegom, ki bi bil po svoji naravi blažji.¹

16V obravnavani zadevi je sporno, ali je obremenitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist najblažji poseg v lastninsko pravico tožnic. Toženka in prizadeta stranka se ob trditvi, da gre nepremičnino, ki je v naravi javna pot – torej na enak način dostopno vsem udeležencem v prometu, neutemeljeno sklicujeta na splošno pravilo, po katerem je obremenitev lastninske pravice blažji poseg od njenega odvzema (razlastitve). Kateri od obeh posegov je blažji, je odvisno od okoliščin konkretnega primera, ki jih je treba v vsakem primeru posebej preizkusiti. Tega pa toženka v obravnavanem primeru ni storila s tem, ko je štela, da tožnicama po obremenitvi nepremičnine s služnostjo v nasprotju z odvzemom lastninske pravice ostane še možnost razpolaganja, saj ni pojasnila, kakšna možnost razpolaganja tožnicama glede na to, da gre za javno pot, še ostane.

17Javna pot je po 25. točki prvega odstavka 2. člena Zakona o cesta (ZCes-1) vrsta občinske javne ceste, ki je kot taka po določbi drugega odstavka 3. člena izven pravnega prometa. Javne ceste so namreč prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa (prvi odstavek 3. člena ZCes-1).

18Z nepremičnino, ki je torej kategorizirana kot javna pot, tožnici ne moreta razpolagati. Na njej imata le golo lastninsko pravico. Dolžni sta plačevati morebiti javne dajatve za to nepremičnino, ne moreta pa je izkoriščati, niti z njo razpolagati drugače kot, da jo odsvojita občini. Skladno z drugim odstavkom 39. člena ZCes-1 so občinske javne ceste (med katere spadajo tudi javne poti) namreč v lasti občine. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, pa mora občina takšna zemljišča že pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve (gl. številne odločbe Ustavnega sodišča RS). V takih okoliščinah se torej toženka ni mogla zadovoljiti s sklicevanjem na splošno pravilo, da je ustanovitev služnosti blažji poseg od razlastitve.

19Po povedanem toženka zaradi zmotne uporabe zakona ni pravilno opravila preizkusa izpolnjenosti pogojev za obremenitev nepremičnine po drugem odstavku 192. člena ZUreP-2. K temu sodišče še dodaja, da je bila toženka preizkus v skladu z napotili iz 15. točke te obrazložitve (to je, ali bi bilo dopusten cilj – to je gradnjo javne kanalizacije - mogoče doseči z drugim posegom, ki bi bil po svoji naravi blažji) glede na konkretne okoliščine primera opraviti tudi, če nepremičnina, ki je v naravi pot, ne bi bila kategorizirana. V nobenem primeru (razen ko gre za res očitno situacijo) se namreč ne more zadovoljiti s sklicevanjem na splošno pravilo o tem, kateri poseg je blažji, temveč mora vedno opraviti preizkus glede na konkretno dejansko stanje zadeve.

20Sodišče še dodaja, da v obravnavani situaciji ne pride v poštev napotitev zavezank na določbo četrtega odstavka 199. člena ZUreP-2. Po tej določbi namreč lahko zahtevo za razlastitev poda razlastitveni zavezanec, če ima zaradi že zgrajenih objektov, ki so lahko predmet razlastitve po 193. členu tega zakona, lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremični omejeno, pri čemer se zahteva lahko vloži, če razlastitveni upravičenec v 30 dneh od poziva na ureditev zemljiškoknjižnega stanja tega pogodbeno ne uredi z razlastitvenim zavezancem. Gre torej za izjemo od splošnega pravila, da je predlagatelj razlastitvenega postopka razlastitveni upravičenec. Ta izjema zavezancu omogoča, da sproži postopek ureditve zemljiškoknjižnega stanja, ker je tako obveznost opustil razlastitveni upravičenec, torej ko zavezanec ni sprožil postopka, ki bi ga sicer moral sprožiti (gl. 18. točko obrazložitve). Prav zato stroški cenitve, morebitnega načrta (elaborata) ter izvedbe parcelacije tudi v primeru, ko je predlagatelj po četrtem odstavku 199. člena ZUreP-2 zavezanec, bremenijo razlastitvenega upravičenca.

21V situaciji, ko zoper tožnici za isto nepremičnino že teče postopek iz 3. oddelka 3. poglavja V. dela ZUreP-2, torej postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice, pa je kvečjemu mogoče šteti, da sta tožnici s svojim ugovorom, da je v tej zadevi blažji poseg v lastninsko pravico razlastitev, že v tem postopku uveljavljali zahtevo iz četrtega odstavka 199. člena ZUreP-2. Sodišče namreč sodi, da je razlastitveni zavezanec dolžan pozvati upravičenca na ureditev zemljiškoknjižnega stanja pred začetkom postopka le v primeru, če razlastitveni postopek sploh še ne teče. Drugače pa je, ko zoper zavezanca (tako kot v tem primeru) že teče postopek za isto nepremičnino, vendar s predlogom za drugačno obliko posega v lastninsko pravico (prim. sodbo tega sodišča I U 690/2020). Upravni organ pa mora pri tem preveriti, ali so za tak zavezančev predlog izpolnjeni drugi pogoji, pred tem pa mora, če meni, da je predlog nepopoln, postopati po 67. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

22Glede na navedeno je sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava, v posledici katere dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno, tožbi na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravilo, ne da bi presojalo ostale navedbe strank, ki za odločitev niso pomembne. Zadevo je na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku je upravni organ na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

K II. in III. točki izreka

23Sodišče je tožbi ugodilo, zato sta tožnici v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičeni do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in sta tožnici v postopku zastopala odvetnika, se jima po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Stroške je toženka tožnicama dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožnicama vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

24Stroškovni zahtevek stranke z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi pravila o uspehu iz 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ Prim. L. Šturm v Komentar Ustave Republike Slovenje, 2011 (spletna izdaja, Nova univerza), komentar k 2. členu Ustave.