UPRS Sodba I U 1248/2019-18

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Cerknica št. 410-23/2018 s 4. 4. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku odmeril komunalni prispevek za priklop na javno kanalizacijsko omrežje v znesku 721,31 EUR za stanovanjsko stavbo na naslovu ..., na tam navedeni parceli, za „lastništvo do 1“, poleg tega pa je določil rok in način plačila ter ugotovil, da stroškov postopka ni. Iz obrazložitve izhaja, da je v naselju ... zgrajeno javno kanalizacijsko omrežje, tako da je omogočena priključitev stavbe na to omrežje s končnim čiščenjem na čistilni napravi ... Z izgradnjo javnega kanalizacijskega omrežja se je izboljšala komunalna opremljenost stavbnega zemljišča oziroma stavbe. Sklicuje se na Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč na območju Občine Cerknica (Odlok) in navaja kriterije za obračun komunalnega prispevka ter način tega obračuna.

2Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo in njegovo zahtevo za povračilo stroškov pritožbenega postopka. V obrazložitvi navaja zakonsko podlago za izdajo izpodbijane odločbe ter zatrjuje, da je bila izdana v skladu s to zakonsko podlago, na njej pa temelji tudi Odlok. Še posebej se sklicuje na drugi odstavek 76. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), po katerem se obračunska območja določijo za obstoječo komunalno opremo in za vso predvideno novo komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto. Navaja, da so bili projekti odvajanja in čiščenja komunalnih odpadnih voda za aglomeracijo ... opredeljeni in tudi zajeti v obračunsko območje ter posledično v obračunske stroške.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je bil predmetni objekt v času, ko je pričel veljati Odlok, na podlagi katerega mu je bil odmerjen komunalni prispevek, že zakonito, s soglasjem upravljavca komunalne opreme, priključen na to komunalno opremo oziroma na kanalizacijsko omrežje s čistilno napravo. Zato ne gre več za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča ter mu iz tega naslova ni mogoče odmeriti komunalnega prispevka. Sklicuje se na sodno prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, po kateri zavezanci za plačilo komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo niso lastniki tistih objektov, ki so bili že pred uveljavitvijo novih pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka zakonito priključeni na komunalno opremo, saj v takem primeru ne gre več za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča. Komunalni prispevek je treba odmeriti skladno s predpisi, ki veljajo v trenutku, ko je nastopila okoliščina, na podlagi katere je mogoče prispevek zakonito odmeriti, torej izboljšanje komunalne opremljenosti.

4Meni, da bi mu torej bilo mogoče komunalni prispevek zakonito odmeriti kvečjemu na podlagi odloka iz leta 2010. Vendar pa ta odlok vasi ... ni uvrščal v obračunsko območje kanalizacijskega omrežja, tako da organ takega komunalnega prispevka ne more odmeriti.

5Poudarja, da je bil njegov objekt v letu 2013 na javno kanalizacijsko omrežje priklopljen februarja, kanalizacijsko soglasje pa je bilo izdano 5. 3. 2013. Priklop je bil torej izveden zakonito, organ pa je komunalni prispevek prvič odmeril v letu 2018, torej pet let po priklopu. Pravna podlaga za odmero je bil Odlok, sprejet 26. 9. 2013, ki je pričel veljati 12. 10. 2013, torej po vzpostavitvi relevantnega pravnega razmerja med strankama.

6Poleg tega tožnik meni, da je ZPNačrt neustaven, ker ne določa roka, v katerem mora občinski organ izdati odločbo o odmeri komunalnega prispevka. S tem je poseženo v pravno varnost zavezancev, kot se je pokazalo tudi v konkretnem primeru, ko je bila izpodbijana odločba izdana kar pet let po priklopu objekta na kanalizacijsko omrežje, kar brez dvoma ne predstavlja razumnega časa za odmero komunalnega prispevka.

7Če za izgradnjo komunalne opreme zadoščajo drugi viri, občina komunalnega prispevka za to opremo ni dolžna naložiti zavezancem. Kolikor je tožniku znano, se je to v vaseh ... in ... tudi zgodilo. Tako ravnanje pa je arbitrarno, v nasprotju s predpisi in pomeni protiustavno razlikovanje občanov.

8Navaja še, da je hkrati s pritožbo vložil tudi zahtevo za izločitev župana Občine Cerknica iz odločanja, ker je aktivno sodeloval v postopku na prvi stopnji. Tožnik je namreč pred prejemom izpodbijane odločbe prejel še informativni izračun komunalnega prispevka, ki ga je lastnoročno podpisal župan. Zato meni, da je župan aktivno sodeloval v postopku izdaje izpodbijane odločbe, tako da si je o zadevi že vnaprej ustvaril določeno mnenje in zato o pritožbi ni mogel odločati nepristransko. Stališče organa, da so izračun pripravile strokovne službe, ni smiselno, saj v takem primeru ne bi bilo potrebe, da se v te postopke brez zakonske podlage vmeša še župan. Če pa se je, kar izhaja iz njegovega podpisa, pa to pomeni aktivno sodelovanje v postopku.

9Prepričan je tudi, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj je bilo v omenjenem informativnem izračunu navedeno, da je bila izgradnja komunalne opreme financirana s sredstvi Evropske unije, Republike Slovenije in Občine Cerknica, ne v informativnem izračunu, ne v izpodbijani odločbi pa niso bili navedeni konkretni zneski oziroma deleži posameznih virov financiranja. Šele če bi bili ti podatki v odločbi navedeni, bi lahko preveril, ali niso bili stroški izgradnje komunalne opreme že v celoti pokriti z drugimi viri financiranja. To je še posebej pomembno, ker je bil zavezancem komunalni prispevek odmerjen kar pet let po priključitvi na javno kanalizacijsko omrežje oziroma sedem let po začetku gradnje tega omrežja, tako da pobrani komunalni prispevek očitno ne bo namenjen pokritju stroškov gradnje tega kanalizacijskega omrežja.

10Tožnik iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povračilo njegovih stroškov upravnega spora z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge iz obrazložitve drugostopenjske odločbe ter dodaja, da je bilo o izločitvi župana odločeno s sklepom Občinskega sveta, iz katerega je popolnoma jasno razvidno, kako so bile spoštovane procesne določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) o izločitvi in razlogi, na katere se v izogib ponavljanju sklicuje. Poleg tega navaja še, da Odlok o programu opremljanja natančno opredeljuje skupne stroške, obračunske stroške in obračunska območja, zato obstajajo vse potrebne pravne podlage za izdajo odločb po uradni dolžnosti. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, tožniku pa naloži povračilo njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

12Na naroku za glavno obravnavo 1. 6. 2021 je tožnik še navedel, da se je organ v ponovljenem postopku v vsebinsko istovrstnih zadevah po sodbah tega sodišča I U 1247/2019 z 12. 11. 2020 in I U 1249/2019 z 10. 12. 2020 skliceval na novo pravno podlago in komunalni prispevek odmeril na podlagi Pravilnika o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posebnimi vrstami komunalne opreme (Uradni list RS, št. 95/2007). Meni, da bi sodišče moralo zavzeti stališče, kateri predpisi so za odmero komunalnega prispevka v relevantnem obdobju veljali. Po tožnikovem prepričanju namreč junija 2013 ni obstajala pravna podlaga, ki bi predmetno nepremičnino uvrščala v obračunsko območje.

13Toženka je na naroku za glavno obravnavo 1. 6. 2021 v zvezi s tožnikovimi navedbami izpostavila, da je organ prve stopnje po sodbah tega sodišča izdal novi odločbi, v katerih je uporabil drugo pravno podlago, pri čemer je sledil stališču tega sodišča. Uporabil je predpis, ki je veljal v relevantnem času, to je Pravilnik o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (Uradni list RS, št. 95/2007).

Odločanje po sodnici posameznici

14Sodišče je 6. 5. 2021 na podlagi prve alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)¹ sprejelo sklep I U 1248/2019-14, da o zadevi odloča sodnica posameznica, saj vrednost spornega predmeta v tej zadevi znaša 721,31 EUR, hkrati pa po oceni senata tudi ne gre za pomembno pravno vprašanje, ter ob tem, da je naslovno sodišče v vsebinsko istovrstni zadevi istega tožnika že odločilo.

15Ob tem sodišče izpostavlja, da stranki na naroku za glavno obravnavo 1. 6. 2021 na izrecno vprašanje sodnice nista podali nobenega ugovora v zvezi s sestavo sodišča v tej zadevi.

Dokazni sklep

16Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo vse listine, predložene v sodnem postopku (priloge A2 do A8) ter vse listine v upravnem spisu zadeve.

17Dokazne predloge za zaslišanje tožnika ter prič A. A. in B. B. je tožnik na naroku za glavno obravnavo umaknil. Drugih dokaznih predlogov ni bilo.

K I. točki izreka

18Tožba je utemeljena.

Splošno

19Med strankama je v prvi vrsti sporno, ali je organ ravnal zakonito, ko je komunalni prispevek odmeril na podlagi Odloka in ne na podlagi prej veljavnega Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč občine Cerknica iz leta 2010 (objavljen v Uradnem listu RS, št. 61/2010 in 54/2012). V tem pogledu sodišče uvodoma ugotavlja, da toženka ni ne v upravnem postopku, ne v odgovoru na tožbo nasprotovala tožnikovim navedbam, da je bil predmetni objekt priključen na kanalizacijsko omrežje na podlagi soglasja upravljavca tega omrežja ter da so bila opravila v zvezi s tem priklopom opravljena v februarju in marcu 2013, niti v tem pogledu ne navaja česarkoli drugega. Sodišče zato šteje, da ta dejstva med strankama niso sporna, kar sta izrecno potrdili obe stranki na naroku za glavno obravnavo.

Materialnopravna podlaga za odmero komunalnega prispevka

20Datum sprejetja Odloka in datum njegove uveljavitve pomenita vsebino materialnopravnega predpisa, ki jo sodišče ugotavlja na podlagi njegovega besedila in objave. Tako iz Odloka izhaja, da je bil sprejet 26. 9. 2013 in da prične veljati osmi dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (15. člen). Objavljen je bil 4. 10. 2013, tako da je začel veljati 12. 10. 2013. To pomeni, da med strankama ni sporno, da je bil tožnikov objekt s soglasjem upravljavca kanalizacijskega omrežja priklopljen na to omrežje pred uveljavitvijo Odloka. Sodišče se zato strinja s tožnikom, da je med strankama v bistvu sporno, ali je organ ravnal v skladu zakonom, ko je z izpodbijano odločbo odmeril komunalni prispevek na podlagi Odloka, ki je bil sprejet po tem, ko je bil tožnikov objekt že zakonito priklopljen na komunalno opremo, za katero je bil odmerjen ta komunalni prispevek.

21Vrhovno sodišče Republike Slovenije je o uporabi oziroma razlagi ZPNačrt v primerljivih situacijah zavzelo stališče v sklepu X Ips 93/2013 s 27. 1. 2016, to stališče pa se nanaša tudi na nadaljnje okoliščine, ki jih tožnik uveljavlja v obravnavani zadevi, namreč na ustavnost ureditve po ZPNačrt, ker z njo ni določen rok, v katerem je treba odmeriti komunalni prispevek. Stališča iz navedene zadeve upošteva tudi nadaljnja sodna praksa, tako naslovnega sodišča kot Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Po teh stališčih iz ZPNačrt ni razvidno, da bi bila odmera komunalnega prispevka kot javne dajatve po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt časovno omejena, vendar pa je glede na značilnosti te dajatve mogoče ugotoviti, da njena zakonita odmera ne posega v pravno varnost zavezancev za njeno plačilo.

22V tem smislu pa je za pravilno razlago ZPNačrt treba ustrezno povezati določbe 79. in 80. člena tega zakona. Lastnik obstoječega objekta je lahko zavezanec le v primeru, ki jih določa 80. člen ZPNačrt, namreč če se na novo priključuje na komunalno opremo ali če povečuje površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. S tega vidika je torej sedmi odstavek 79. člena, ki pooblašča pristojni organ občine za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, treba razlagati tako, da je razlog za izdajo take odločbe (izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo) za lastnika obstoječega objekta podan le v primerih, navedenih v 80. členu ZPNačrt. Ker so taki primeri vezani na konkretno investicijo, ni mogoče ugotoviti, da bi s pravilno uporabo te zakonske ureditve prišlo do posega v pravno varnost lastnika zemljišča: izboljšanje komunalne opremljenosti zemljišča je predvsem v njegovo korist, zato je morebitna naložitev plačila komunalnega prispevka temu ustrezna.

23Odmera komunalnega prispevka po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt je torej vezana na navedeno okoliščino (izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo) in je dopustna ob tem izboljšanju ali v razumnem času po njem, če v trenutku tega dejstva (torej tega izboljšanja) že obstoji dolžnost plačila komunalnega prispevka, določena s predpisi. To pa pomeni tudi, da zavezanci za plačilo komunalnega prispevka niso tisti lastniki objektov, ki so ob uveljavitvi (novih) pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka že zakonito priključeni na komunalno opremo, saj tedaj ne gre (več) za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, kar je zakonski pogoj za izdajo odločbe in odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti. Dejstvo, da je odmera komunalnega prispevka povezana z navedenimi okoliščinami iz 80. člena ZPNačrt, torej kaže na to, da je trenutek nastopa navedene obveznosti jasen in predvidljiv, s tem pa tudi omejitve za uporabo pooblastila pristojnega organa občine, da odločbo o tem izda po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt)².

24Za odločitev je torej bistvenega pomena vprašanje, ali je bil tožnik kot lastnik obstoječega objekta obremenjen s spornim komunalnim prispevkom skladno z zahtevami sedmega odstavka 79. člena v povezavi z 80. členom ZPNačrt. Vrhovno sodišče v navedenem stališču posebej poudarja, da se lahko zavezancu naloži v plačilo komunalni prispevek le skladno s predpisi, ki veljajo v trenutku, ko je nastopila okoliščina, na podlagi katere je mogoče to javno dajatev zakonito odmeriti, torej izboljšanje komunalne opremljenosti (npr. trenutek priključitve na komunalno omrežje). Če so torej tedaj predpisi določali obveznost plačila komunalnega prispevka, ga je zavezanec dolžan plačati v tedaj predpisani višini. Če pa bi bilo naloženo novo ali dodatno plačilo komunalnega prispevka na podlagi naknadno sprejetega programa opremljanja tudi zavezancem, ki so že bili zakonito priključeni na komunalno opremo (in torej ne bi šlo za novo priključitev), bi tak občinski odlok nedopustno posegel na že predhodno zaključen dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje in bi zaradi tega v razmerju do lastnikov objektov lahko deloval retroaktivno oziroma neustavno (155. člen Ustave)³.

25Kot je bilo že obrazloženo, med strankama v obravnavani zadevi ni sporno, da so bila vsa opravila v zvezi s priklopom tožnikovega objekta na kanalizacijsko omrežje opravljena še pred sprejemom in uveljavitvijo Odloka, na podlagi katerega mu je bil z izpodbijano odločbo odmerjen komunalni prispevek. To po povedanem že samo po sebi zadostuje za ugotovitev, da izpodbijana odločba temelji na napačni uporabi materialnega predpisa, s tem pa po določbi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tudi za njeno odpravo in po tretjem odstavku istega člena vrnitev zadeve organu, ki je to odločbo izdal, v ponoven postopek.

26Po četrtem odstavku te določbe je organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava. Sodišče se sicer ne spušča v vprašanje, ali so v konkretni zadevi izpolnjeni pogoji za odmero komunalnega prispevka po predpisih, ki so veljali v času priklopa tožnikovega objekta na kanalizacijsko omrežje, saj to ni bil predmet v tem upravnem sporu obravnavane izpodbijane odločbe. Vendar pa se zaradi učinkovitejšega poteka ponovnega postopka v nadaljevanju te sodbe opredeljuje še do nekaterih nadaljnjih navedb strank v upravnem sporu, čeprav to ne more več vplivati na odločitev sodišča v zadevi:

27V zvezi z relevantno materialnopravno podlago za odločitev organa v ponovnem postopku sodišče opozarja na stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v sodbi X Ips 26/2019 z 22. 1. 2020, v kateri je zavzelo stališče, da odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna⁴.

Predlog za izločitev župana

28Ne določbe ZPNačrt ne na njegovi podlagi izdani podzakonski akti ne dajejo podlage za stališče, da bi bila izdelava „informativnega izračuna“ višine morebitnega bodočega komunalnega prispevka na kakršen koli način uradno dejanje v postopku odmere tega prispevka. Zato po presoji sodišča ni mogoče šteti, da bi bil postopek odmere z izdelavo informativnega izračuna začet (prim. prvi odstavek 127. člena ZUP) oz. da bi podpis takega izračuna pomenil sodelovanje pri odločanju v tem postopku. Tako ima toženka sicer prav, da županov podpis na informativnem izračunu komunalnega prispevka, ki ga je pred začetkom postopka poslala tožniku, ne pomeni razloga za županovo izločitev po 4. točki 35. člena ZUP; vendar pa to še ne pomeni, da je ta okoliščina pri odločanju o izločitvi brezpredmetna. Sodišče s tem v zvezi opozarja na prvi odstavek 37. člena ZUP, po katerem lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe tudi, kadar druge okoliščine vzbujajo dvom o njeni nepristranosti. Županov podpis pod informativnim izračunom po presoji sodišča vsekakor pomeni tako okoliščino, saj se je s tem jasno in nedvoumno opredelil tako do dejanskega stanja, ki ga je treba uporabiti pri izračunu, kot do pravilne uporabe materialnega prava. Pri tem se tožnik v svoji zahtevi za izločitev tudi povsem določno sklicuje na navedene okoliščine, zato bi organ po presoji sodišča ravnal pravilno in zakonito, če bi župana izločil iz odločanja v pritožbenem postopku.

Ugovor različne obremenitve zavezancev za komunalni prispevek po posameznih delih občine

29Po prvem odstavku 75. člena ZPNačrt se s programom opremljanja (med drugim) določijo tudi podlage za odmero komunalnega prispevka, podrobnejšo vsebino tega programa pa po petem odstavku istega člena predpiše vlada. To se je zgodilo z Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč, po kateri program opremljanja med drugim vsebuje tudi izračunane skupne in obračunske stroške po posameznih vrstah komunalne opreme in po obračunskih območjih (2. alineja prvega odstavka 17. člena). Po 13. členu iste Uredbe so obračunski stroški komunalne opreme tisti del skupnih stroškov, ki se financirajo iz sredstev, zbranih s plačili komunalnih prispevkov in bremenijo določljive zavezance. Izračun teh stroškov zato smiselno ni mogoč brez upoštevanja drugih virov financiranja za komunalno opremo, kar pomeni, da je navedba teh virov in njihov vpliv na višino obračunskih stroškov obvezen del programa opremljanja, torej splošnega pravnega akta in ne odmerne odločbe, kot zmotno meni tožnik. Sodišče k temu dodaja še, da se po petem odstavku 11. člena iste uredbe v primeru, če se program opremljanja pripravlja le za del območja občine, deleži skupnih stroškov za posamezno komunalno opremo po posameznih območjih lahko razlikujejo, vendar razlika med največjim in najmanjšim deležem ne sme presegati višine najmanjšega deleža. Po tej določbi torej različna obremenitev zavezancev za plačilo komunalnega prispevka po posameznih delih občine ni nujno nezakonita, vendar pa je predmet v Uredbi določenih pogojev in omejitev.

K II. točki izreka

30Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik).

31Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, ker je njegov pooblaščenec zavezanec za ta davek, torej za 84,70 EUR.

32Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

¹ Po prvi alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 Upravno sodišče odloča po sodniku posamezniku, če vrednost spornega predmeta v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, ne presega 20.000 EUR, pa ne gre za pomembno pravno vprašanje.
² Tako tudi: naslovno sodišče v sodbi I U 1247/2019 z 12. 11. 2020, točka 18 obrazložitve.
³ Prav tam, točka 19 obrazložitve.
⁴ Več o tem glej: sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 26/2019 z 22. 1. 2020, točke 13 do 16 obrazložitve.