UPRS Sodba I U 332/2022-18

Tožba se zavrne.

Potek upravnega postopka

1Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom odločil, da se zavrže tožničina vloga za povračilo nadomestila plače delavcem zaradi nezmožnosti opravljanja dela zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva otrok (1. točka izreka), da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka) in da je odločba takse prosta (3. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica na podlagi Zakona o nujnih ukrepih na področju zdravstva (v nadaljevanju ZNUPZ) vlogo za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plač delavki, ki ni mogla opravljati dela iz razloga višje sile zaradi obveznosti varstva otrok od 2. 11. 2021 do 11. 11. 2021, vložila 1. 12. 2021. Ker tožnica vloge ni vložila v roku, določenem v 29. členu ZNUPZ, jo je prvostopenjski organ v skladu s prvim odstavkom 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) kot prepozno zavrgel.

2Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 20. 1. 2022 tožničino pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi je dodatno navedlo, da mora delavec na podlagi šestega odstavka 27. člena ZNUPZ v primeru odsotnosti z dela (med drugim) zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva najpozneje v 3 delovnih dneh od nastanka tega razloga obvestiti delodajalca o vseh okoliščinah, ki vplivajo na nastanek višje sile, vlagatelj pa lahko v skladu z določbami ZUP vloži tudi nepopolno vlogo, zato se tožnica na nepravočasnost izdaje dokazila o napotitvi otroka zaposlene v karanteno na domu ali na prekratek rok za vložitev vloge ne more sklicevati. Drugostopenjski organ je dalje pojasnil, da mora biti navedena vloga v skladu s prvim odstavkom 29. člena ZNUPZ vedno vložena v 8 dneh od začetka odsotnosti zaposlenega, pri tem pa 31. 3. 2022 oziroma 31. 12. 2021, ki je bil prvotno določen v ZNUPZ in je veljal v času vložitve predmetne vloge, pomeni le skrajni datum, do katerega je bilo mogoče ob upoštevanju citiranega 8-dnevnega roka iz prvega odstavka 74. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP) (pravilno: iz prvega odstavka 29. člena ZNUPZ, opomba sodišča) vložiti to vlogo. Navedel je še, da ker je ZNUPZ začel veljati 14. 7. 2021, se je odsotnost zaposlene z dela zaradi obveznosti varstva začela po njegovi uveljavitvi, tožnica pa bi morala vlogo vložiti v 8 dneh od začetka njene odsotnosti, tj. najkasneje do vključno 10. 11. 2021. Ker pa jo je 1. 12. 2021, je rok, ki je materialni prekluzivni rok, zamudila.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnica se z odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo, v kateri v bistvenem navaja, da je določba zadnje povedi prvega odstavka 29. člena ZNUPZ nejasna, saj v istem stavku določa dva roka – najprej se sklicuje na 8-dnevni rok, nato pa določi dodaten rok 31. 12. 2021, kar je v nasprotju z načelom jasnosti in določnosti predpisov (2. člen Ustave Republike Slovenije). Dalje navaja, da je zaradi nejasnosti roke preverila tudi na spletni strani prvostopenjskega organa, na kateri je zapisano: „Predložite jo v 8 dneh od začetka odsotnosti zaposlenega zaradi karantene na domu ali višje sile (varstvo otrok, ustavitev javnega prevoza ali zaprtja mej), najkasneje do 31. 12. 2021.“ Meni, da iz tega izhaja, da je določen rok 8 dni, vendar pa je skrajni rok 31. 12. 2021. To je po njeni oceni razumljivo, saj je rok 8 dni od začetka odsotnosti zaposlenega glede na dokumentacijo, ki jo je treba priložiti vlogi, izjemno kratek. V nobenem primeru pa ta rok, tako tožnica, ne sme biti prekluziven, saj do višje sile ni prišlo po volji delavca ali delodajalca, zato je prav, da se za uveljavljanje pravice do nadomestila določi ustrezen rok, kar 31. 12. 2021 je. Tožnica meni tudi, da ji je z izpodbijanim sklepom kršena pravica do uveljavljanja pomoči, ki jo je za tovrstne primere predvidela država. Navaja še, da je navedeno vlogo oddala v predpisanem roku. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo (pravilno: sklep, opomba sodišča) odpravi in samo odloči o stvari oziroma podrejeno vrne zadevo toženki v ponovni postopek.

4Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču pa je predložila upravni spis.

5Tožnica je na glavni obravnavi 22. 6. 2022 vztrajala pri svojih navedbah, ki jih je v bistvenem ponovila z dodatnimi argumenti. Dodatno je navedla, da v prejšnjih obdobjih, ko so veljali različni ukrepi za povračilo nadomestil, težav glede rokov ni bilo, in da je 8-dnevni rok prekratek zlasti v podjetjih, kot je njihovo, z majhnim številom zaposlenih.

Odločanje po sodniku posamezniku

6V obravnavani zadevi sodišče, ker tožnica izpodbija procesni sklep v postopku izdaje upravnega akta, in sicer sklep o zavrženju njene navedene vloge, odloča po sodniku posamezniku na podlagi določbe druge alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da Upravno sodišče Republike Slovenije odloča po sodniku posamezniku, če se izpodbijajo procesni sklepi v postopku izdaje upravnega akta. Stranke postopka sestavi sodišča pisno niso ugovarjale, tožeča stranka pa tudi na izrecno vprašanje sodnice na naroku za glavno obravnavo 22. 6. 2022 sestavi sodišča ni nasprotovala.

Glavna obravnava

7Sodišče je 22. 6. 2022 izvedlo javno glavno obravnavo, ki se jo je udeležila tožnica. Toženka se glavne obravnave, kljub pravilno vročenemu vabilu, ni udeležila, sodišču pa za svojo odsotnost tudi ni predložila opravičila.

Dokazni sklep

8Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, priložene tožbi (A1–A5), in v listine upravnega spisa.

K odločitvi sodišča o tožbi

9Tožba ni utemeljena.

10V obravnavanem primeru je prvostopenjski organ kot prepozno zavrgel tožničino vlogo za povračilo nadomestila plače zaposleni delavki zaradi nezmožnosti opravljanja dela zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva otrok, saj je ugotovil, da vloga ni bila vložena v 8-dnevnem roku, določenem v prvem odstavku 29. člena ZNUPZ. Tožnica temu ugovarja ter navaja, da je rok iz prvega odstavka 29. člena ZNUPZ določen nejasno, da 8-dnevni rok ne bi mogel biti prekluziven, da je ustrezen (skrajni) rok 31. 12. 2021 in da meni, je vlogo vložila v predpisanem roku.

11V določbah prvega odstavka 29. člena ZNUPZ¹ je (bilo) določeno, da delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plače z vlogo, ki jo vloži v elektronski obliki pri prvostopenjskemu organu v 8 dneh od uveljavitve ZNUPZ, ko delodajalec uveljavlja pravico do povračila izplačanih nadomestil plače za čas pred uveljavitvijo tega zakona, oziroma v 8 dneh od začetka odsotnosti delavca zaradi karantene na domu ali odsotnosti z dela delavca zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva, višje sile zaradi ustavitve javnega prevoza ali višje sile zaradi zaprtja mej. Vlogo se v roku iz prejšnjega stavka za vse primere karantene na domu lahko vloži do 31. 12. 2021.

12Kot izhaja iz tožbe, izpodbijanega sklepa in spisne dokumentacije v zadevi, ni sporno, da je bila pri tožnici zaposlena delavka z dela odsotna iz razloga višje sile zaradi obveznosti varstva otrok od 2. 11. 2021 do 11. 11. 2021 in da je tožnica vlogo za povračilo nadomestila plače zaposleni za ta čas vložila 1. 12. 2021. To pa tudi po presoji sodišča pomeni, da je tožnica vlogo za povračilo nadomestila plače vložila po izteku 8-dnevnega roka iz prvega odstavka 29. člena ZNUPZ, in torej prepozno, kot je ugotovil že organ prve stopnje ter mu je drugostopenjski organ pritrdil.

13Po mnenju sodišča je namreč mogoče vsebino pravnega pravila iz prvega odstavka 29. člena ZNUPZ ugotoviti z uveljavljenimi metodami razlage. Že uporaba jezikovne razlage vodi do ugotovitve, da je zakonodajalec v prvi povedi prvega odstavka 29. člena ZNUPZ predvidel dve možnosti pri uveljavljanju pravice do povračila izplačanih nadomestil plače. Prva je, da delodajalec uveljavlja pravico do povračila izplačanih nadomestil plače za čas pred uveljavitvijo ZNUPZ, v tem primeru mora vlogo pri prvostopenjskemu organu vložiti v 8 dneh od uveljavitve ZNUPZ. Druga pa je, da delodajalec uveljavlja pravico do povračila izplačanih nadomestil plače po uveljavitvi ZNUPZ, v tem primeru mora vlogo pri prvostopenjskemu organu vložiti v 8 dneh od začetka odsotnosti delavca zaradi karantene na domu ali odsotnosti z dela delavca zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva, višje sile zaradi ustavitve javnega prevoza ali višje sile zaradi zaprtja mej. V drugi povedi prvega odstavka 29. člena ZNUPZ pa je zakonodajalec določil, da se vlogo v roku iz prejšnjega stavka za vse primere karantene na domu lahko vloži do 31. 12. 2021. Tako jezikovna razlaga vodi do ugotovitve, da se lahko vloga v primeru delavčeve odsotnosti z dela zaradi odrejene karantene na domu vloži v roku 8 dni od uveljavitve ZNUPZ oziroma od začetka odsotnosti delavca zaradi karantene na domu do 31. 12. 2021. Logična in sistematična razlaga določbe pa nadalje vodita do ugotovitve, da je rok 31. 12. 2021 objektivni rok, s katerim se določa skrajni časovni okvir za uveljavljanje navedene pravice, tj. za vložitev vloge za povračilo nadomestila plače. To po mnenju sodišča pomeni, da mora delodajalec navedeno vlogo vložiti znotraj 8-dnevnega roka, ki teče od uveljavitve ZNUPZ oziroma od začetka odsotnosti delavca zaradi karantene na domu, in znotraj objektivnega roka, ki se izteče 31. 12. 2021. Glede na navedeno sodišče meni, da prvi odstavek 29. člena ZNUPZ ni v nasprotju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki je eno od načel pravne države (2. člen Ustave). Zato kot neutemeljene sodišče presoja tožbene ugovore, da je rok za vložitev navedene vloge določen nejasno in da (kakor bi smiselno izhajalo iz tožbenih navedb) 8-dnevni rok ni relevanten.

14Sodišče dodaja, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije že večkrat razložilo načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave). To med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila ter je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.²

15Sodišče kot neutemeljen zavrača (tudi) tožničin ugovor, da za 8-dnevni rok, določen v prvem odstavku 29. člena ZNUPZ, ni mogoče razlagati, da je prekluzivne narave. Rok za vložitev vloge za povračilo nadomestila plače je namreč po mnenju sodišča materialni prekluzivni rok. (Nomotehnično) je namreč določeno, da delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plače z vlogo, ki jo vloži v elektronski obliki pri prvostopenjskemu organu v 8 dneh od uveljavitve ZNUPZ, ko delodajalec uveljavlja pravico do povračila izplačanih nadomestil plače za čas pred uveljavitvijo tega zakona, oziroma v 8 dneh od začetka odsotnosti delavca zaradi karantene na domu ali odsotnosti z dela delavca zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva, višje sile zaradi ustavitve javnega prevoza ali višje sile zaradi zaprtja mej. To pomeni, da če delodajalec vloge ne vloži v obravnavanem 8-dnevnem roku, pravice do povračila izplačanih nadomestil plače ne more več uveljaviti. Tudi tožbeni ugovor, da je 8-dnevni rok zaradi dokumentacije, ki jo je treba priložiti vlogi, izjemno kratek, sodišče mora presoditi kot neutemeljen, ker za drugačno presojo podlage v predpisih nima. Da bi tožeča stranka uveljavljala, da je z določenim zgolj 8-dnevnim rokom, ob tem ko meni, da bi bil ustrezen rok do 31. 12. 2021, ustavno nedopustno poseženo v njen pravni položaj, ker naj bi bilo s tem kršeno načelo sorazmernosti, pa iz tožbe ne izhaja, zato se z vprašanjem ustavne skladnosti zakona sodišče ni ukvarjalo.

16Na drugačno presojo sodišča ne more vplivati niti tožničino zatrjevanje, da je prvostopenjski organ pred tem tovrstne vloge vsebinsko obravnaval tudi po izteku 8-dnevnega roka iz prvega odstavka 29. člena ZNUPZ. Na te navedbe bi moral imeti možnost odgovoriti najprej drugostopenjski organ, vendar jih tožeča stranka v pritožbi ni uveljavljala, zato jih sodišče ne more vsebinsko presojati (ni izpolnjena predpostavka materialne izčrpanosti pritožbe v smislu prvega odstavka 6. člena ZUS-1).

17Po navedenem ni mogoče pritrditi zatrjevanju tožeče stranke, da je vlogo oddala v predpisanem roku. Prav tako ne drži, da ji je z izpodbijanim sklepom kršena pravica do uveljavljanja pomoči, ki jo je predvidela država. Tožeča stranka je namreč možnost uveljavljanja povračila nadomestila plače zaposlenega zaradi nezmožnosti opravljanja dela zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva otrok imela, vendar bi jo mogla izkoristiti le, če bi jo uveljavljala v skladu z zakonom, to je v predpisanem roku.

18Ker je tožbene navedbe sodišče presodilo kot neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni kršitev, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

¹ To je v zakonskem besedilu, veljavnem v času odločanja prvostopenjskega organa (Uradni list RS, št. 112/2011 z dne 13. 7. 2021)
² Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-260/19 z dne 5. 5. 2022.