UPRS Sodba I U 949/2020-18

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se tožničina vloga za dodelitev enkratnega solidarnostnega dodatka zavrne (1. točka izreka) ter da posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je bila tožničina vloga zavrnjena, ker je v študijskem letu 2019/2020 vpisana na A. na Nizozemskem in se torej v tem študijskem letu ne izobražuje po veljavnem študijskem programu v Republiki Sloveniji. Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije Covid-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 6120, v nadaljevanju ZIUZEOP) namreč v šestem odstavku 58. člena določa, da se enkratni solidarnostni dodatek v višini 150 evrov do 1. junija 2020 izplača študentom s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki se v študijskem letu 2019/2020 izobražujejo po javnoveljavnih študijskih programih v Republiki Sloveniji in na dan 13. 3. 2020 niso bili vključeni v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi 14., 15., 16., 17. in 25. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2). V nadaljevanju tožena stranka citira določbo prvega odstavka 65. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis), v skladu s katerim je študent oseba, ki se vpiše na visokošolski zavod na podlagi razpisa za vpis in se izobražuje po dodiplomskem ali podiplomskem študijskem programu. V zvezi z vpisom prvi odstavek 40. člena ZVis določa, da se vpis v študijske programe z javno veljavnostjo opravi na podlagi javnega razpisa, v drugem odstavku istega člena pa je določeno, da morajo vsi kandidati oddati elektronsko prijavo za vpis prek spletnega portala eVŠ. Tožena stranka je vpogledala v eVŠ in ugotovila, da tožnica v študijskem letu 2019/2020 ni vpisana na nobenega od slovenskih visokošolskih zavodov, kar je tožnica tudi sama navedla v vlogi. Posledično je tožena stranka njeno vlogo za dodelitev enkratnega solidarnostnega dodatka iz šestega odstavka 58. člena ZIUZEOP zavrnila.

2Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, nepopolne in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnopravnih predpisov ter podzakonskih aktov. Navaja, da bi morala tožena stranka v skladu s tretjim odstavkom 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dvoumen predpis uporabiti tako, da bi bil za stranko ugodnejši, če se s tem doseže tudi namen predpisa. Tožena stranka je v nasprotju s to določbo šesti odstavek 58. člena ZIUZEOP, v skladu s katerim je pogoj za dodelitev enkratnega solidarnostnega dodatka, da se mora študent izobraževati »po javnoveljavnih študijskih programih v Republiki Sloveniji« razlagala geografsko in ne vsebinsko. Vsebinsko so namreč vsi študijski programi, ki so javnoveljavni v državi članici EU ali Veliki Britaniji, tudi javnoveljavni v Republiki Sloveniji. Šesti odstavek 58. člena ZIUZEOP je napisan dvoumno, saj se lahko razume, kot da mora študijski program potekati v Republiki Sloveniji ali da mora biti javno veljaven v Republiki Sloveniji. Tožnica študira na A., katere študijski program je javno veljaven v Republiki Sloveniji, kar dokazuje tudi državna štipendija, ki jo je tožnica prejela od Republike Slovenije in je lahko dana tudi za tuje javno veljavne študijske programe v Sloveniji. Javna veljavnost programa se lahko preveri tudi na ENIC NARIC centru v sklopu tožene stranke. Tožnica navaja še, da je enkraten solidarnostni dodatek namenjen študentom za pomoč v času pandemije in v nasprotju s smislom zakona je, da do njega niso upravičeni študentje, ki študirajo v tujini. Poleg tega je tožnica v Republiki Sloveniji zavarovana kot študent in ji je tudi s tem priznan status študenta, ki študira po javnoveljavnem programu v RS. Sklepno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, da tožbo zavrne in vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe. Navaja, da kršitev tretjega odstavka 7. člena ZUP ne spada med tiste določbe, katerih kršitev bi predstavljala bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Poleg tega navaja, da šesti odstavek 58. člena ZIUZEOP ni dvoumen, saj je v konkretnem primeru povsem jasno, da se tožnica ne izobražuje po javnoveljavnih študijskih programih v Republiki Sloveniji. V zvezi s tem navaja, da 32.a člen ZVis določa, da kdor opravi vse obveznosti po študijskem programu za pridobitev izobrazbe, pridobi javnoveljavno izobrazbo in dobi diplomo, ki je javna listina. Ta člen določa tudi, da vsebino in obliko diplome določi pristojni organ visokošolskega zavoda in ju objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. 32. člen ZVis pa določa, da študijske programe za pridobitev izobrazbe in študijske programe za izpopolnjevanje sprejme senat univerze na predlog senata članice univerze oziroma senat samostojnega visokošolskega zavoda ter da mora univerza oziroma samostojni visokošolski zavod študijski program akreditirati pri Nacionalni agenciji Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu. Navedeni člen določa tudi, da študijski programi postanejo javnoveljavni z akreditacijo pri Nacionalni agenciji Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju NAKVIS) in da jih visokošolski zavodi javno objavijo najkasneje do razpisa za vpis. Iz potrdila o vpisu A., ki ga je predložila tožnica, izhaja, da je bila tožnica vpisana na tujo visokošolsko institucijo in tuj študijski program, ki torej ni bil akreditiran pri NAKVIS in tako ni javnoveljaven v Republiki Sloveniji. V obravnavani zadevi tudi ne gre za transnacionalno izobraževanje iz 33.c člena ZVis. Prvi odstavek tega člena namreč določa, da so visokošolsko transnacionalno izobraževanje po tem zakonu vse oblike in načini visokošolskega izobraževanja, pri katerem se javnoveljavni študijski program v celoti ali njegovi posamezni deli izvajajo v drugi državi, kot je sedež nosilca visokošolskega študijskega programa. Na podlagi drugega odstavka istega člena se visokošolsko transnacionalno izobraževanje v Republiki Sloveniji lahko izvaja ali organizira na podlagi pogodbe med visokošolskim zavodom, ki je akreditiran v Republiki Sloveniji, in tujim visokošolskim zavodom, ki izvaja javnoveljavne študijske programe in izdaja javne listine v državi, kjer je ustanovljen. Četrti odstavek istega člena določa, da lahko visokošolski zavodi, akreditirani v Republiki Sloveniji v skladu s tem zakonom, izvajajo visokošolsko transnacionalno izobraževanje v tujini na podlagi pogodbe z ustreznim visokošolskim zavodom v tujini in podeljujejo slovensko javno listino. Tožena stranka navaja tudi, da so vlagatelji vložili elektronsko vlogo za izplačilo enkratnega solidarnostnega dodatka študentom na portalu eUprava, kjer so med drugim iz seznama višjih strokovnih šol in visokošolskih zavodov, ki v Republiki Sloveniji izvajajo javnoveljavne študijske programe, izbrali višjo strokovno šolo ali visokošolski zavod, na katerega so vpisani. Tožnica na tem seznamu ni našla A. in je tako vlogo sestavila sama in jo po elektronski pošti poslala toženi stranki. V zvezi s tožbenimi navedbami o tem, da so vsebinsko vsi študijski programi, ki so javnoveljavni v državah članicah EU ali Veliki Britaniji, javnoveljavni tudi v Republiki Sloveniji, tožena stranka navaja, da to ne drži. V Republiki Sloveniji so namreč javnoveljavni tisti visokošolski študijski programi, ki jih akreditira NAKVIS. Tuja listina o izobraževanju pa je predmet vrednotenja izobraževanja v skladu s 5. členom Zakona o vrednotenju in priznavanju izobraževanja (v nadaljevanju ZVPI). V skladu z 2. členom tega zakona je tuja listina o izobraževanju listina o izobraževanju, s katero imetnik listine izkazuje uspešno opravljeno v celoti ali deloma opravljeno tuje izobraževanje (za kar gre pri tožnici). V skladu s 4. členom ZVPI je organ vrednotenja izobraževanja ENIC-NARIC center. Ob tem tožena stranka navaja, da se v skladu s 6. členom ZVPI v postopku vrednotenja izobraževanja izda mnenje, ki je informativno-svetovalne narave. Za izdajo takšnega mnenja lahko v skladu s prvim odstavkom 7. člena ZVPI pri ENIC-NARIC centru zaprosi prosilec, ki je lahko imetnik listine o izobraževanju ali fizična ali pravna oseba, ki predloži soglasje imetnika listine o izobraževanju. Poleg vrednotenja izobraževanja ZVPI ureja tudi priznavanje izobraževanja za namen nadaljnjega izobraževanja, ki je na podlagi 2. člena navedenega zakona postopek, v katerem se na podlagi v tujini opravljenega izobraževanja odloči o posameznikovi pravici do prijave in obravnave v postopkih zaradi nadaljevanja izobraževanja na izobraževalnih institucijah v Republiki Sloveniji. V postopku priznavanja izobraževanja se odloči o posameznikovi pravici do dostopa, prijave in obravnave v postopkih vpisa pri nadaljevanju izobraževanja na izobraževalni instituciji v Republiki Sloveniji. Izobraževalna institucija na podlagi te odločbe in predpisov, ki v Republiki Sloveniji urejajo vpise, prestope oziroma prehode med izobraževalnimi programi, ugotovi izpolnjevanje vpisnih pogojev oziroma pogojev za prehod v izobraževalni program glede na zahtevek imetnika listine. V zvezi s tem tako tožena stranka poudarja, da ENIC-NARIC v postopku vrednotenja izobraževanja oz. izobraževalne institucije v postopku priznavanja izobraževanja ne podeli javne veljavnosti tuji izobraževalni instituciji ali tujemu študijskemu programu v Republiki Sloveniji, saj o tem odločajo tuji pristojni akreditacijski organi v vsaki posamični državi za njihove izobraževalne institucije oziroma njihove študijske programe.

4Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da ne more biti res, da program A. ni javno veljaven program v Republiki Sloveniji, saj ima sama v Republiki Sloveniji status študenta, s čimer se posredno priznava javno veljavnost tega študijskega programa. Slovenski državljani, ki so vpisani v javno priznane študijske programe in univerze v tujini (kar A. je), imajo v Republiki Sloveniji status študenta in kot določa ZVis s tem tudi določene pravice in obveznosti. Tožnica v zvezi s tem navaja, da je bila vsa leta študija v tujini v Republiki Sloveniji zavarovana kot študent, kot določa 22. člen Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ). Če Republika Slovenija tujih študijskih programov ne bi priznala kot javno veljavne, slovenski študenti, ki redno študirajo v tujini, statusa študenta ne bi mogli imeti in zaradi tega tudi ne bi mogli biti upoštevani kot vzdrževani družinski člani. Tožnica navaja še, da če bi navedbe tožene stranke držale, študentom, ki študirajo v tujini, izobrazba ne bi mogla biti priznana v Republiki Sloveniji, saj študija ne bi opravili po javnoveljavnem študijskem programu v Republiki Sloveniji. Priznanje dosežene izobrazbe v Republiki Sloveniji po študijskem programu, ki ni javnoveljaven, bi bilo absurdno. V zvezi s 7. členom ZUP tožnica navaja, da se v primeru dvoma odloča v korist državljana in ne države. V danem primeru gre očitno za dvom, poleg tega pa je bil namen zakonodajalca pomagati študentom v času epidemije. Študentje v tujini pa so bili v tistem času v bistveno slabšem položaju kot študentje doma.

5Tožena stranka v prvi pripravljalni vlogi navaja, da so navedbe tožnice o tem, da ima v Republiki Sloveniji status študenta, neresnične. Tožnica ima namreč status študenta na Nizozemskem, v skladu z nizozemskimi predpisi, nima pa ga v Republiki Sloveniji na podlagi določb ZVis, saj ni vpisana na visokošolski zavod v Republiki Sloveniji v skladu s 65. členom ZVis, prav tako pa tudi ni v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZVis oddala elektronske prijave za vpis prek spletnega portala eVŠ. Glede prejemanja državne štipendije tožena stranka navaja, da ima lahko tožnica državno štipendijo zato, ker ima v tuji državi status študenta in je torej v tujini vpisana na študijski program (oziroma visokošolsko institucijo), ki je javnoveljaven v tuji državi, kjer tožena stranka študira. Nizozemski študijski program je pridobil javno veljavnost na podlagi nizozemskih predpisov, podeljena pa je bila s strani nizozemskega pristojnega organa. S priznanjem statusa študenta slovenskim študentom, ki študirajo v tujini, se ne prizna javna veljavnost tujega študijskega programa. Prav tako ne držijo tožničine navedbe, da s tem, ko Republika Slovenija priznava stopnjo izobrazbe, dosežene v tujini, posredno priznava tudi javno veljavnost študijskega programa. Ponovno poudarja, da izobraževalne institucije v Sloveniji v postopku priznavanja izobraževanja ne podelijo javne veljavnosti tujemu izobraževalnemu programu oziroma tuji izobraževalni instituciji v Republiki Sloveniji. Ponovno navaja tudi, da v konkretnem primeru ne gre za dvom, v katerem bi bilo treba odločiti v korist državljana in ne države.

6Tožena stranka v drugi pripravljalni vlogi navaja, da pri tem sodišču teče upravni spor v enakovrstni zadevi, pod opr. št. I U 948/2020. Navaja še, da je za študente, ki se izobražujejo v tujini, prišla v poštev določba 61. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 15/21, v nadaljevanju ZDUOP), ki v prvem odstavku določa, da se enkratni solidarnostni dodatek v višini 150 eurov do 28. februarja 2021 izplača študentom s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki se v študijskem letu 2020/2021 izobražujejo na tujem visokošolskem zavodu ter na dan 19. oktobra niso bili vključeni v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi 14., 15., 16., 17. in 25. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2). V skladu z drugim odstavkom istega člena študenti vlogo za nakazilo dodatka iz tega člena z dokazilom o izobraževanju na tujem visokošolskem zavodu v študijskem letu 2020/2021 vložijo pri toženi stranki najpozneje do 15. februarja 2021. Tožnica je po podatkih tožene stranke pravočasno vložila vlogo za izplačilo tega dodatka.

7Tožba ni utemeljena.

8ZIUZEOP v šestem odstavku 58. člena določa, da se enkratni solidarnostni dodatek v višini 150 eurov do 1. junija 2020 izplača študentom s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki se v študijskem letu 2019/2020 izobražujejo po javnoveljavnih študijskih programih v Republiki Sloveniji in na dan 13. marca 2020 niso bili vključeni v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi 14., 15., 16., 17. in 25. člena ZPIZ-2. Med strankama ni sporno, da je bila tožnica v študijskem letu 2019/2020 vpisana na študijski program A. na Nizozemskem.

9Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da tožnica ni upravičena do enkratnega solidarnostnega dodatka, ker se ne izobražuje na nobenem od slovenskih visokošolskih zavodov. Tožnica trdi, da je ta odločitev napačna, ker (1) naj bi tožena stranka pogoj iz šestega odstavka 58. člena ZIUZEOP zmotno interpretirala geografsko, torej da se nanaša samo na študijske programe, ki potekajo v Sloveniji, in tudi ker (2) je študijski program, na katerega je vpisana tožnica, v Sloveniji javnoveljaven.

10Po presoji sodišča je tožena stranka pravilno presodila, da študijski program, na katerega je vpisana tožnica, v Republiki Sloveniji ni javnoveljaven. Tožba je posledično v vsakem primeru neutemeljena, zato se sodišče ni spustilo v podrobno presojo vprašanja, ali se sporni odstavek nanaša samo na študijske programe, ki (geografsko) potekajo v Republiki Sloveniji.

11Javna veljavnost študijskega programa je definirana v ZVis. Ta v četrtem odstavku 32. člena določa, da z akreditacijo pri Nacionalni agenciji Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu študijski programi postanejo javnoveljavni. Pod pogoji, določenimi v osmem in devetem odstavku istega člena, so javnoveljavni tudi študijski programi, akreditirani v državah članicah Evropske unije ali drugih državah, ki jih izvaja mednarodna zveza univerz iz drugega odstavka 10.a člena tega zakona (t.j. mednarodna zveza univerz s sedežem v Republiki Sloveniji), če imajo njihove diplome v državi akreditacije naravo javne listine, dajejo v tej državi javnoveljavno stopnjo izobrazbe ter javnoveljavni naslov in jih v državi akreditacije izvajajo akreditirane organizacije. Tožnica sicer v postopku pred toženo stranko niti v tožbi ne trdi, da je A. članica mednarodne zveze univerz s sedežem v Republiki Sloveniji.

12Četrti odstavek 32. člena ZVis ne določa, da lahko akreditacijo pri NAKVIS pridobijo samo študijski programi, ki potekajo na visokošolskih zavodih v Republiki Sloveniji, vendar pa to smiselno izhaja iz ostalih določb zakona. Tako je npr. v prvem odstavku 8. člena ZVis določeno, da je učni jezik slovenski, zgoraj citirana osmi in deveti odstavek 32. člena ZVis pa omejujeta možnost pridobitve statusa javnoveljavnosti zgolj na tiste tuje študijske programe, ki jih izvaja mednarodna zveza univerz s sedežem v Republiki Sloveniji.

13Javnoveljaven študijski program je torej pravni pojem, ki je določno opredeljen z zgoraj navedenimi določbami ZVis. Njegovega pomena posledično ni mogoče širiti z navajanjem pravnih posledic, ki jih ima lahko študij v tujini v slovenskem pravnem redu. Tako so neutemeljene tožbene navedbe, da dejstvo, da je študijski program A. v Republiki Sloveniji javnoveljaven, dokazujejo državna štipendija, ki jo je tožnica prejela od Republike Slovenije¹, dejstvo, da je v Republiki Sloveniji zdravstveno zavarovana² ter da lahko javnoveljavnost študijskega programa potrdi ENIC NARIC Center³.

14Določba šestega odstavka 58. člena ZIUZEOP torej ni dvoumna in ima ob upoštevanju zgoraj navedenih določb ZVis povsem enoznačen pomen. Jasne zakonske določbe pa se uporabljajo tako, kot se glasijo, kar pomeni, da njihovega pomena ni dopustno širiti na podlagi ugotavljanja smisla oz. namena zakona, kot to predlaga tožnica, ko trdi, da je izključitev tujih študentov iz prejemanja enkratnega solidarnostnega dodatka v nasprotju s smislom ZIUZEOP.

15Sodišče sklepno pripominja, da tudi predpisi, ki so uredili pravico do enkratnega solidarnostnega dodatka za študijsko leto 2020/2021 (predmet tega upravnega spora je enkratni solidarnostni dodatek za študijsko leto 2019/2020) kažejo na to, da tudi zakonodajalec šteje, da enkratni solidarnostni dodatek po šestem odstavku 58. člena ZIUZEOP ni bil namenjen študentom, ki študirajo na tujih visokošolskih zavodih. Enkratni solidarnostni dodatek za študente je bil namreč za študijsko leto 2020/2021 najprej določen v Zakonu o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 203/20, 15/21 – ZDUOP in 82/21 – ZNB-C), ki je stopil v veljavo dne 31. 12. 2020. Ta je v prvem odstavku 95. člena za pridobitev tega dodatka postavil enak pogoj kot šesti odstavek 58. člena ZIUZEOP, torej da se vlagatelj izobražuje po javnoveljavnem študijskem programu v Republiki Sloveniji. ZDUOP, ki je v veljavo stopil dne 5. 2. 2021, pa je v 61. členu omogočil pridobitev enkratnega solidarnostnega dodatka tudi za študente, ki se izobražujejo na tujem visokošolskem zavodu. Iz časovnega sosledja sprejemanj omenjenih zakonov logično izhaja, da je pomen šestega odstavka 58. člena ZIUZEOP takšen, kot izhaja iz obrazložitve te sodbe.

16Glede na vse navedeno je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

17Sodišče je odločilo na seji, brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

18Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, v skladu s katerim v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Zakon o štipendiranju sicer v prvem odstavku 14. člena izrecno predvideva možnost pridobitve štipendije za študij v tujini.
² Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju sicer v 22. členu kot pogoj za zavarovanje otroka kot družinskega člana določa le, da se otrok šola, in ne, da se otrok šola po javnoveljavnem programu.
³ ENIC NARIC center je v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZVPI organ vrednotenja izobraževanja, ki v skladu z 6. členom ZVPI izdaja informativno-svetovalna mnenja v postopku priznanja izobraževanja. Postopek priznanja izobraževanja pa je postopek, v katerem se odloči o posameznikovi pravici do dostopa, prijave in obravnave v postopkih vpisa pri nadaljevanju izobraževanja na izobraževalni instituciji v Republiki Sloveniji. ENIC NARIC ima torej informativno-svetovalno vlogo v postopkih priznanja (tujega) izobraževanja v Republiki Sloveniji, nima pa pristojnosti v zvezi s postopki akreditacije študijskih programov.