UPRS sodba U 359/2007

1. Tožba se zavrne.

2. Zahtevek tožeče stranke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

Upravna enota Ajdovščina je kot organ prve stopnje odpravila odločbo o razlastitvi Skupščine Ajdovščina, Oddelka za finance, št. 4-465-305/73-K/v z dne 11. 10. 1974 v delu, ki se nanaša na razlastitev parc. št. 2353 (travnik in njiva) in parc. št. 2354 (travnik) k.o. A. in katerih lastnik je bil tožnik. Odpravila pa je tudi odločbo SO Ajdovščina, Oddelka za upravno pravne zadeve in skupne službe, št. 9-463-93/1979-80 z dne 6. 2. 1980, s katero je bilo tožniku razlaščeno zemljišče s parc. št. 977/1 (travnik), vpisano pri vl. št. 1377 k.o. A. ter pri navedenih nepremičninah, pri katerih je bila vpisana družbena lastnina v uporabi Ministrstva za obrambo, ponovno vzpostavila lastninsko pravico na tožnika.

Drugostopni upravni organ je z izpodbijano odločbo odpravil odločbo upravnega organa prve stopnje (1. točka izreka), zahtevi tožnika, da se odpravita zgoraj navedeni odločbi, pa zavrnil (2. in 3. točka izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je tožnik z vlogo z dne 1. 3. 1993 zahteval odpravo navedenih odločb o razlastitvi. Odločbe so bile izdane na podlagi 6. alinee tretjega odstavka 1. člena Zakona o razlastitvi (Uradni list SFRJ, št. 11/68) v povezavi s tretjim odstavkom 67. člena Zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe (Uradni list SRS, št. 27/72 – v nadaljevanju: ZRPPU), na zahtevo vojnega pravobranilca, ki je predlagal popolno razlastitev nepremičnin v korist države, za potrebe Zveznega sekretariata za narodno obrambo. Iz razlastitvenih odločb sledi, da sta bili parceli št. 2353 in 2354 k.o. A., skupaj z ostalimi zemljišči na tem območju, razlaščeni za izgradnjo vojaškega objekta stalnega značaja, zemljišče s parc. št. 977/1 k.o. A. pa za gradnjo vojaških objektov in objektov posebnega pomena za obrambo države. Podlaga za izdajo razlastitvenih odločb je bil ugotovljen obstoj splošnega interesa za postavitev objektov za vojaške potrebe z odločbo, v kateri je bila določena tudi ožja lokacija, ki se razlašča. V postopku pred organom prve stopnje je bil opravljen ogled parcel, pri katerem je bilo ugotovljeno, da je zemljišče s parc. št. 2353 in 2354 v naravi delno travnik, preko katerega poteka makadamska pot, da se na severnem delu parcele št. 2353 nahajata dva starejša kovinska stolpa in da so na parceli št. 2354 zgrajeni večji okrogli betonski zaklonilniki. Glede parcele št. 977/1 pa je bilo ugotovljeno, da je v naravi travnik, vojaški objekti pa se nahajajo severno in južno od parcele. Z zaslišanjem prič je bilo glede časa izgradnje objektov ugotovljeno, da je vojska začela z izgradnjo stadiona takoj po pridobitvi zemljišč, za ostalo pa ni imela denarja. Za pehotne ovire nobena od prič ni vedela, kdaj se je začela njihova izgradnja. Zato je organ prve stopnje odločil, da je na podlagi 22. člena ZRPPU mogoče odpraviti razlastitveni odločbi, saj je po citirani določbi zahtevi za odpravo odločbe mogoče ugoditi, če razlastitveni upravičenec na konkretno razlaščeni nepremičnini v dveh letih od pravnomočnosti razlastitvene odločbe ni izvršil obsežnejših del. Po mnenju druge stopnje odločitev prve stopnje ni pravilna. Po določbah citiranega 22. člena se odločba o razlastitvi lahko, ob izpolnjenih pogojih, odpravi, razen v primeru, če gre za kompleksno razlastitev. V primeru kompleksne razlastitve velja, da je namen razlastitve dosežen, če so bila v predvidenem roku vsaj na enem zemljišču znotraj kompleksa začeta obsežnejša dela. V konkretnem primeru so bila zemljišča podržavljena za izgradnjo vojaških objektov stalnega značaja. Z odločbami je bila določena tudi ožja lokacija, ki se razlašča. Ker je šlo torej za kompleksno razlastitev in glede na ugotovitev, da se je vsaj na delu razlaščenih zemljišč takoj po pridobitvi začela graditev objektov za namen, za katerega so bila podržavljena, bi moral organ prve stopnje odločiti, da pogoj za odpravo razlastitvene odločbe iz 22. člena ZRPPU ni izpolnjen in zahtevo tožnika kot neutemeljeno zavrniti. Ugotovitve prve stopnje, da na zadevnih zemljiščih ni bila začeta gradnja, so pravno nepomembne. V zadevi ne gre za navadno, temveč za kompleksno razlastitev, za katero veljajo drugačni pogoji. Napačen je tudi zaključek, da je kompleksna razlastitev možna samo v primeru stanovanjske gradnje. Ali gre za kompleksno razlastitev, je treba presojati od primera do primera. V konkretnem primeru je bila že v ugotovitvenih odločbah o obstoju splošne koristi za razlastitev določena meja razlastitvenega območja oziroma ožja lokacija, ki se razlašča. Upoštevajoč namen razlastitve in naravo vojaških objektov zato po mnenju organa druge stopnje ni sporno, da je šlo pri omenjeni razlastitvi za kompleksno razlastitev in da zato na podlagi 22. člena ZRPPU niso izpolnjeni pogoji za vrnitev zemljišč bivšemu lastniku. Razlastitvenih odločb zato ni mogoče odpraviti, posledično pa to pomeni, da je bilo potrebno zahtevi tožnika za odpravo odločb kot neutemeljeni zavrniti. V zvezi z razlogi pritožbe pa drugostopni organ še navaja, da je prvostopni organ v postopku uporabil pravilni predpis, to je ZRPPU iz leta 1972. Obe razlastitveni odločbi sta bili izdani na podlagi tega predpisa. Ta zakon pa v 22. členu omogoča tudi odpravo razlastitvene odločbe, s tem da čas za vložitev zahtevka za odpravo odločbe ni določen. Zato je bilo treba zahtevo presojati na podlagi te določbe oziroma določb tega zakona. Pri tem ne gre za odpravo kot izredno pravno sredstvo po ZUP, pač pa za postopek, ki ga omogoča sam zakon, ki je bil podlaga razlastitvi.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja, zato predlaga njeno razveljavitev (pravilno: odpravo) oziroma spremembo, tako da se pritožba Ministrstva za obrambo zavrne in v celoti vzdrži v veljavi odločba prve stopnje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka. V tožbi vztraja, da je pravilna odločba prve stopnje in da so pravilni tudi njeni razlogi. Organ druge stopnje je prezrl natančne in argumentirane ugotovitve, po katerih je bila po tedanjih predpisih, vključno s tedaj veljavnim zveznim zakonom o razlastitvi, razlastitev možna in predvidena le za postavitev ali izgradnjo utrdbe, vojaškega vežbališča ali drugega objekta za narodno obrambo. Tako iz odločbe o razlastitvi izhaja, da se tožniku razlašča zemljišče s parc.št. 977/1, pa tudi št. 2353 in 2354 za izgradnjo – postavitev „vojaškega objekta stalnega značaja“. Razlastitveni upravičenec oziroma njegov pravni naslednik MORS nista izkazala, da bi v roku dveh let ali kasneje opravila na spornem zemljišču ali v njegovi okolici kakršnakoli obsežnejša dela na izgradnji vojaškega objekta stalnega značaja. MORS ni opravil na spornih zemljiščih nobenih gradbenih ali drugih posegov, ki bi opravičevali razlastitev, teh zemljišč in sosednjih pa tudi ni uporabljal za vadišča. Vse površine so bile od razlastitve dalje neograjene, nezastražene in na njih so gospodarili različni kmetje. Takšno vadišče pa na noben način ne more biti gradbeni objekt stalnega značaja. Tožnik nasprotuje tudi stališčem druge stopnje glede kompleksne razlastitve ter opozarja na nadaljnji pravni in politični vidik razlastitve in vračanja neutemeljeno razlaščenega zemljišča.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Iz podatkov, ki so v spisu, kot nesporno sledi, da je bilo o razlastitvi parcel št. 2353 travnik 1 331 m2, njiva 1 665 m2, št. 2354 travnik 1 730 m2 in št. 977/1 travnik v izmeri 4 037 m2, vse k.o. A., ki so predmet spora, odločeno z odločbo o razlastitvi SO Ajdovščina, Oddelek za finance št. 4-465-305/73-K/v z dne 11. 10. 1974 in z odločbo SO Ajdovščina, Oddelka za upravno pravne zadeve in skupne službe št. 9-463-93/1979-80 z dne 6. 2. 1980. O razlastitvi je bilo odločeno na podlagi tedaj veljavnih predpisov, to je na podlagi 6. alinee tretjega odstavka 1. člena Zakona o razlastitvi (Uradni list SFRJ, št. 11/68) v zvezi s tretjim odstavkom 67. člena Zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe, ZRPPU).

V času tožnikove vloge za vrnitev razlaščenega kmetijskega zemljišča z dne 1. 3. 1993, oziroma ob začetku upravnega postopanja v tej zvezi (22. 4. 1994), omenjeni zakon ni več veljal. Veljal je Zakon o razlastitvi in o prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list SRS 5/80, 30/87, 20/89, Uradni list RS, št. 40/90 – v nadaljevanju: ZRPPN). Ta je v prehodnih določbah omogočil nadaljevanje postopka po prejšnjih predpisih samo v postopkih, v katerih odločba o odškodnini še ni pravnomočna (64. člen), medtem ko je sicer, skladno s prehodno določbo 67. člena, ob uveljavitvi tega zakona prejšnji zakon (ZRPPU) prenehal veljati. Prenehal je torej veljati tudi glede odločanja o razlastitvi, vključno z možnostjo, da se (na podlagi 22. člena) zahteva odprava izdane odločbe. Kasnejša ureditev v ZRPPN, po kateri se na enak način in v enakem roku lahko na zahtevo prejšnjega lastnika razlaščene nepremičnine zahteva odprava pravnomočne odločbe o razlastitvi, po presoji sodišča za odločitev ni pomembna, saj se lahko nanaša le na odločbe o razlastitvi, izdane na podlagi tega – kasnejšega in ne na podlagi prejšnjega zakona. O tem, da bi šlo lahko za odločbe, izdane po prejšnjih predpisih, v zakonu ni nobene določbe. Pojem odločba o razlastitvi se torej lahko razume le v kontekstu tega zakona – ZRPPN in ga ni mogoče, ob odsotnosti drugačnih določb, širiti, takorekoč neomejeno, na odločbe, ki so bile izdane kadarkoli pred tem oziroma na podlagi predpisov, ki nimajo več pravne veljave. Upoštevati je namreč treba, da gre pri obeh zakonih, čeprav na podoben način urejata iste vsebine, vendarle za dve različni zakonski ureditvi postopka razlastitve in določanja odškodnine, od katerih je prva (razen v primerih iz 64. člena), z uveljavitvijo novega zakona prenehala veljati – s tem pa je v celoti odpadla pravna podlaga za ukrepanje po tem zakonu, tako s strani organov, ki odločajo o razlastitvi, kot tudi s strani razlaščencev oziroma tistih, ki so udeleženi kot stranke v razlastitvenih postopkih in torej tudi v pogledu uveljavljanja upravičenj na podlagi 22. člena ZRPPU.

To za konkreten primer pomeni, da tožnik za zahtevo za vrnitev zemljišč, razlaščenih z odločbo št. 4-465-305/73-K/v z dne 11. 10. 1974 na podlagi določb ZRPPU, v času, ko jo je vložil, nedvomno ni imel več pravne podlage. Na prejšnjih predpisih (ZRPPU) temelji tudi odločba o razlastitvi zemljišča s parc. št. 977/1 s št. 9-464-93/1979-80, ki je bila izdana 6. 2. 1980, in torej še v času pred uveljavitvijo ZRPPN (8. 3. 1980). Pravnomočna je sicer postala 10. 3. 1980, in torej v času veljavnosti novega zakona (ZRPPN). Vendar pa ta okoliščina po presoji sodišča ni pomembna, saj se po prehodnih določbah ZRPPN postopki vodijo oziroma nadaljujejo po novem zakonu samo v primerih, ko odločba o razlastitvi še ni bila izdana (63. člen), v primerih ko je bila že izdana, pa zgolj takrat, ko gre za odločanje o odškodnini in ko prejšnji lastnik to izrecno zahteva (64. člen). Tudi v primeru te odločbe gre torej za postopek, voden po prejšnjem zakonu. To pa pomeni, da ni podlage za uporabo novega in s tem tudi ne za uporabo določb 26. člena ZRPPN, ki omogočajo odpravo odločbe o razlastitvi.

Po veljavnih predpisih torej v obravnavanem primeru ni bilo pogojev za uvedbo postopka odločanja o tožnikovi zahtevi, ne ob njeni vložitvi in ne kasneje. Temu ustrezna bi morala biti tudi odločitev upravnih organov, to je sklep iz 125. člena ZUP/86 oziroma sklep o zavrženju zahteve na podlagi 129. člena ZUP. Ker pa je bilo z zavrnitvijo zahteve storjeno več in ne manj, kot zahteva zakon, sodišče kršitve postopka ni štelo za bistveno in je na podlagi drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) kot pravilno, le da iz drugih razlogov, potrdilo odločitev organa druge stopnje.

Čeprav za odločitev ni bistveno, sodišče dodaja, da so mu znana drugačna pravna stališča, ki sta jih glede uporabe zakonske podlage pri odločanju o zahtevi za odpravo odločbe o razlastitvi zavzela Vrhovno sodišče (npr. v sodbi z opr.št. I Up 1077/2003) in to sodišče (npr. v sodbi z opr.št. U 159/2006), ki pa, mimogrede, prav tako pripeljejo do drugačne uporabe zakona, kot je bilo to storjeno v konkretnem primeru: po prvem stališču bi bilo namreč potrebno tožnikovo zahtevo obravnavati po določbah ZRPPN in po drugem na podlagi določb ZUreP-1. Vendar pa omenjeni stališči po presoji tega sodišča ne upoštevata dovolj (eksistenčne in časovne) odvisnosti konkretnih upravnih aktov (odločb) v njihovem nastanku od zakonskih norm ter dejstva, da zakonodajalec lahko, oziroma celo mora, kadar gre za poseganje v ustavne pravice, vprašanja, ki se nanašajo na nezaključena pravna razmerja, urediti v prehodnih določbah novega zakona. Kot odvisna norma morajo biti namreč odločbe v svojem nastanku v popolni skladnosti s celotnim sistemom pravnih norm(1). Po drugi strani pa pravilnost stališča, ki ga je zavzelo sodišče v tej sodbi, potrjujejo rezultati, do katerih lahko pripelje drugačna uporaba zakona – v skrajnem primeru tudi do vračanja pozidanih zemljišč, saj noben od kasnejših republiških zakonov ni prevzel določbe, ki jo je vseboval zvezni Zakon o razlastitvi (Uradni list SFRJ, št. 11/68) in po kateri je bilo odpravo odločbe o razlastitvi mogoče zahtevati le do tedaj, dokler razlastitveni upravičenec ni izvršil obsežnejših del (četrti odstavek 31. člena).

O stroških upravnega spora je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ker okoliščine, relevantne za odločitev, niso sporne, je sodišče, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave.

---------

Op. št. (1) : Dr. Rupko Godec, Pravna narava konkretnega upravnega akta