UPRS Sodba in sklep I U 13/2020-10

I. Tožba zoper odločbo Banke Slovenije o ugovoru z oznako PBH-24.70-007/18-006 z dne 19. 12. 2019 se zavrne.

II. Tožba zoper odredbo Banke Slovenije o odpravi kršitev z oznako PBH-24.70-007/18-005 z dne 13. 6. 2019 se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Banka Slovenije (v nadaljevanju tudi tožena stranka) je na podlagi pregleda na področju upravljanja tveganj pranja denarja in financiranja terorizma (v nadaljevanju PD/FT) na ravni A. v obdobju od 11. 12. 2018 do 15. 2. 2019 z odredbo o odpravi kršitev PBH-24.70-007/18-005 z dne 13. 6. 2019 (v nadaljevanju Odredba) ugotovila, da je B. (v nadaljevanju B. oz. tožeča stranka) kršila prvi odstavek 15. člena Zakona o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (v nadaljevanju ZPPDFT-1), ker ni vzpostavila učinkovitih politik, ki so sorazmerne glede na njeno velikost in sestavo, zlasti upoštevaje, da je B. nadrejena družba v skupini, s katerimi bi zagotovila učinkovito ublažitev in obvladovanje tveganj PD/FT, vključno s tveganji na ravni skupine. Za odpravo te kršitve je tožeči stranki naložila, da: a) vzpostavi politike, ki bodo sorazmerne z njeno velikostjo in sestavo ter s katerimi bo posledično učinkovito obvladovala tveganja PD/FT tako na ravni B. kot na ravni skupine in b) zagotovi, da bodo politike banke za obvladovanje tveganj PD/FT skupine v skladu z veljavno zakonodajo. B. mora za odpravo ugotovljene kršitve z aktivnostmi začeti nemudoma. Končni rok za odpravo kršitev je 31. 12. 2019. V navedenem roku mora toženi stranki posredovati tudi pisno poročilo o izvedenih ukrepih za odpravo kršitev (1. točka izreka). B. mora v zvezi z zagotavljanjem aktivnosti za odpravo kršitev, navedenih v 1. točki te odredbe, izdelati in toženi stranki do 31. 7. 2019 predložiti Akcijski načrt, v katerem bodo opredeljene aktivnosti za odpravo kršitev, ter določiti in sporočiti imena odgovornih oseb v B., ki bodo zadolžene za odpravo ugotovljenih kršitev (2. in 3. točka). Ugovor zoper to Odredbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka). Tožena stranka bo po pravnomočnosti izrečenega ukrepa na svoji spletni strani javno objavila in pristojnim evropskim nadzornim organom posredovala informacije in podatke v zvezi z izrečenimi ukrepi (5. točka izreka).

2Tožeča stranka je zoper Odredbo vložila ugovor, ki ga je tožena stranka z v tem postopku sodnega varstva izpodbijano odločbo o ugovoru PBH-24.70-007/18-006 z dne 19. 12. 2019 (v nadaljevanju Odločba) kot neutemeljenega zavrnila.

3Tožeča stranka vlaga tožbo na odpravo izpodbijane Odločbe v povezavi z Odredbo, oziroma iz previdnosti podredno, na odpravo Odredbe v povezavi z izpodbijano Odločbo, ker meni, da temeljita na zmotni uporabi materialnega prava, zmotno in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, postopek do izdaje izpodbijane odločbe pa je obremenjen z bistvenimi kršitvami pravil postopka.

4Očitek kršitve prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1 temelji na zmotni uporabi te zakonske določbe, ker tožena stranka z njeno razlago presega jezikovni okvir te določbe in širi njegov domet in pomen. Iz prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1 namreč ne izhaja, da bi moral zavezanec pri presoji sorazmernosti politike glede na dejavnost in velikost zavezanca upoštevati tudi sestavo bančne skupine, saj omenja le zavezanca oziroma njegovo velikost in sestavo. Takšnega zaključka po navedbah tožbe ne more spremeniti niti pomenska niti sistematična razlaga oziroma sklicevanje na 9. točko drugega odstavka 12. člena ZPPDFT-1. Obveznost po tej točki je podrobneje urejena v 71. oziroma 75. členu ZPPDFT-1. V prvem odstavku 15. člena ZPPDFT-1 pa je podrobneje urejena obveznost iz 2. točke drugega odstavka 12. člena tega zakona. Domnevnih (neizkazanih) kršitev določb 71. oziroma 75. člena ZPPDFT-1 tako ni mogoče predstaviti kot kršitev prvega odstavka 15. člena. Združevanje norm v skupno normo, ki v resnici ne obstaja, je v nasprotju z načelom pravne države, pomeni pravno negotovost in omogoča arbitrarno odločanje in s tem kršitev 22. člena Ustave. Tožeča stranka ob tem poudarja, da tožena stranka v Odredbi in Odločbi prezre, da tožeča stranka s hčerinskimi družbami ne predstavlja holdinga ali pogodbenega koncerna ter da so vse B., ki so članice njene skupine, samostojne pravne osebe. V primeru skupine tožeče stranke gre za t.i. dejanski koncern. Vpliv tožeče stranke na poslovanje odvisnih družb je zgolj posreden, zato tudi s tega vidika ni mogoče enačiti obveznosti vzpostavitve učinkovitih politik, kontrol in postopkov na ravni tožeče stranke in izvajanje politik na ravni skupine. Drugačna razlaga 15. ZPPDFT-1 bi pomenila rahljanje samostojnosti odvisnih družb kot pravnih oseb in s tem nesorazmeren poseg v svobodo gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. V interesu tožeče stranke kot lastnice odvisnih družb je, da slednje poslujejo zakonito in v skladu s standardi integritete. Kot B. se zaveda, da ima pomembno vlogo pri odkrivanju in preprečevanju kaznivih dejanj z zadevnega področja. S tem namenom je že vse od leta 2011 pristopila k izvajanju vseh potrebnih aktivnosti in ukrepov za prenovo in izboljšanje ureditve področja preprečevanja PD/FT v B. in njeni skupini. S tem namenom je tudi sprejela Standarde Skladnost poslovanja in krepitev integritete v A., 1. izdajo v letu 2015 in 2. izdajo v letu 2017 (v nadaljevanju Standardi), kar pa ne pomeni, da gre za njeno obveznost po 15. členu ZPPDFT-1.

5Čeprav to po pravnem stališču tožbe ni relevantno, pa bi tožena stranka glede na izvedene dokaze morala ugotoviti, da je tožeča stranka vzpostavila učinkovite politike, kontrole in postopke tudi na ravni A.. Banka Slovenije je v letu 2015 opravila celovit ciljni pregled poslovanja B. na področju preprečevanja PD/FT in ocenila, da je kontrolno okolje, ki ga je vzpostavila tožeča stranka, dobro. Tožeča stranka je že leta 2011 odločneje pristopila h krepitvi integritete in k boljšemu upravljanju tveganj na področju PD/FT tudi na ravni A.. Že leta 2011 je sprejela 1. izdajo Politike sprejemljivosti poslovanja z visoko tveganimi strankami in nagnjenosti k sprejemanju tveganj PD/FT v A. (v nadaljevanju: Politika sprejemljivosti poslovanja v A.). Druga izdaja je bila sprejeta 18. 6. 2019 in jo je priložila ugovoru zoper Odredbo. Proces poenotenja oziroma sprejetja minimalnih standardov na ravni A. je nadaljevala s sprejemom in nadgrajevanjem Standardov, ki so v celoti zavezujoči za strateške članice skupine (2. točka), članicam nalagajo, da Standarde potrdi organ upravljanja posamezne družbe članice (v točki 5.1.) Minimalni standardi in konkretne zahteve so v Standardih določeni v točki 5.1.4. Slednja med drugim določa, da morajo vse članice, ki so zavezanke s področja preprečevanja PD/FT v svoji državi, v celoti izvajati standarde, ki jih objavlja mednarodna organizacija C., ob manj strogih ali drugačnih zahtevah nacionalne zakonodaje pa morajo zagotoviti, da se v celoti izvajajo zahteve države članice EU, in sicer zakonodajo in podzakonske akte s področja preprečevanja PD/FT v Republiki Sloveniji. Standardi torej vzpostavljajo minimalne standarde skupine oziroma najmanjši skupni imenovalec vseh posebnosti ureditev v posameznih državah na način, ki zagotavlja enako stopnjo obvladovanj tveganj, kot je predvidena z izvajanjem ukrepov v skladu s ZPPDFT-1. Članice morajo politiko skupine implementirati ob upoštevanju nacionalne zakonodaje, Standardi jim nalagajo tudi, da pripravijo lastno oceno in analizo tveganj PD/FT in na njeni podlagi sprejmejo lastno politiko upravljanja tveganj PD/FT (ob upoštevanju politike skupine). Ugotovitev tožene stranke, da tožeča stranka ni vzpostavila politike skupine, temveč je hčerinske družbe zgolj napotila na uporabo svojih aktov, je zato nerazumljiva in napačna. Takšna je tudi ugotovitev, da iz predloženih internih aktov B. izhaja, da kot minimalne standarde določa politiko in operativna navodila, ki naj bi jih pooblaščenec pripravil za obvladovanje tveganj PD/FT (zgolj) matične B.. Zaključek je neobrazložen in neskladen s predloženimi akti.

6Irelevantna, napačna in neobrazložena je tudi ugotovitev, da na domnevno neučinkovitost in neustreznost internih aktov B. kaže tudi 6. poglavje Navodil za izvajanje Zakona o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (8. izdaja, september 2018, v nadaljevanju: Navodila). Tožeča stranka dodatno pojasnjuje, da gre za njen interni akt, ki je primarno namenjen B. oziroma njenim uslužbencem. Pri tem poudarja, da so v skladu s Standardi članice dolžne izvesti lastno oceno in analizo tveganj z upoštevanjem metodologije, ki jo na splošno določa točka 6.1 Navodil. Prav tako morajo v skladu s Standardi sprejeti lastno politiko upravljanja tveganj PD/FT. Neutemeljena je navedba tožene stranke, da naj tožeča stranka v Navodilih ne bi pripravila metodologije za izvedbo ocene celotnega poslovanja, zaradi česar naj odvisne družbe ne bi imele jasne usmeritve za pripravo lastne ocene. Po mnenju tožbe iz metodologije za opredelitev tveganosti (točka 6.1. Navodil) izhajajo tudi splošne usmeritve za pripravo ocene celotnega poslovanja. Oceno je namreč treba pripraviti glede na posamezne skupine in vrste strank, poslovno razmerje, transakcije, produkt, storitve ali distribucijske poti in upoštevaje dejavnike geografskega tveganja. Tožeča stranka je odvisnim družbam podala usmeritve, da izdelajo analizo tveganosti v skladu s Skupnimi smernicami na podlagi členov 17 in 18(4) Direktive (EU)2015/849 o poenostavljenem in okrepljenem skrbnem preverjanju strank ter dejavnikih, ki bi jih kreditne in finančne institucije morale upoštevati pri oceni tveganja pranja denarja in financiranja terorizma, povezanega s posameznimi poslovnimi odnosi in občasnimi transakcijami (JC/2017/37, 4. januar 2018), ki jih je pri lastni analizi uporabila tudi tožeča stranka sama. Tožeča stranka poudarja, da ni in ne more biti seznanjena z vsemi tveganji odvisnih družb in okoliščinami v lokalnem okolju. Poudarja tudi, da tveganja na področju PD/FT na ravni skupine niso zgolj seštevek tveganja vseh članic v skupini. Glede na navedeno tudi ni mogoče, da bi tožeča stranka pripravila oceno celotnega poslovanja tožeče stranke, ki bi upoštevala tudi tveganja njenih odvisnih družb, temveč jim lahko zgolj naloži, da pripravijo lastno oceno.

7Tožena stranka tudi ne obrazloži, zakaj pomanjkljivosti, ki jih (po navedbah tožbe neutemeljeno) ugotavlja, že pomenijo neučinkovitost politike tožeče stranke. Učinkovitost politik v smislu prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1 je nedoločen pravni standard, ki ga mora tožena stranka napolniti s konkretnimi odločitvami, vendar pa mora, zlasti v odsotnosti primerljive javno dostopne prakse, svojo odločitev ustrezno obrazložiti in substancirati. V nasprotnem primeru stranki niso zagotovljena temeljna jamstva poštenega postopka. Pravni standard (ne)učinkovitosti politike, ki ga v zadevi vzpostavlja tožena stranka, je po stališču tožbe neutemeljen, neobrazložen in v nasprotju z jezikovno razlago zakona. Primarni namen zakona ne more biti zgolj ex post kaznovanje zaradi po mnenju organa določenih (domnevnih) nepravilnosti v zvezi z učinkovitostjo politik, temveč vzpostavitev sistema, ki bo preventivno preprečeval zlorabe. Takšen sistem pa je tožeča stranka po njenem mnenju vzpostavila, zlasti ob njenem razumevanju nedoločenih pravnih pojmov iz prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1 in omejitev pri korporacijskem upravljanju odvisnih družb. Pri tem tožeča stranka poudari še, da tožena stranka v obrazložitvi Odredbe in izpodbijane Odločbe ne ugotavlja nobenih resnih sistemskih ali kakršnihkoli kršitev oziroma incidentov v tožeči stranki ali v članicah njene skupine, in meni, da brez ugotovitve resnih in ponavljajočih se konkretnih kršitev ni mogoče zaključiti, da so notranje politike, kontrole in postopki neučinkoviti. Tožena stranka se o tem sicer izreče, vendar pa ob tem spregleda, da v tej zvezi ni podala nobenih konkretnih argumentov in dokazov. Tožeča stranka redno izvaja nadzor nad implementacijo in izvajanjem politik, kontrol in postopkov, zlasti v članicah, ki so banke v tretjih državah. V tej zvezi tožena stranka najprej navaja, da tožeči stranki ni očitala, da nadzora ni izvajala, češ, da to ni relevantna okoliščina za odločitev o (ne)učinkovitosti politik, medtem ko v nadaljevanju (sicer neutemeljeno) ugotavlja, da predložena priporočila kažejo na neučinkovitost politik skupine, pri tem pa v nasprotju z 8. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) arbitrarno izbere zgolj nekaj primerov priporočil (od skupaj 54).

8Tožena stranka v Odredbi in izpodbijani Odločbi tožeči stranki (neutemeljeno) očita, da učinkovitih politik, kontrol in postopkov ni vzpostavila tudi iz razloga neskladnosti določenih politik z veljavno zakonodajo in pri tem izpostavlja Politiko pri izvajanju sistema za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma (1. izdaja junij 2010) z dopolnitvijo 20. 1. 2011 (v nadaljevanju: Politika PPDFT), in Politiko sprejemljivosti poslovanja z visoko tveganimi strankami po ZPPDFT, 1. izdaja september 2011 (v nadaljevanju: Politika sprejemljivosti poslovanja po ZPPDFT), ki sta zgolj izhodiščna dokumenta in ne edina, ki urejata to področje. Tako Politiko PPDFT dopolnjujejo Navodila, ki se sproti in večkrat spreminjajo (nazadnje septembra 2018) in se izrecno sklicujejo na trenutno veljavni ZPPDFT-1, kar v odredbi in izpodbijani Odločbi potrjuje tudi tožena stranka. V Navodila in s tem v politiko tožeče stranke so vnesene zahteve, za katere tožena stranka v Odredbi navaja, da jih Politika PPDFT ne vključuje. Tožena stranka v Odredbi navaja, da Politika PPDFT kot referenčni dokument navaja tudi Navodila. Navodila torej predstavljajo sestavni del Politike PPDFT (kar v Odredbi potrjuje tudi tožena stranka) in s tem sestavni del kontrol in postopkov v smislu prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1, pri čemer tožena stranka v Odredbi in izpodbijani Odločbi ne poda nikakršnih argumentov za nasprotno, kar onemogoča preizkus odločitve. Ne glede na poimenovanje predstavljajo Navodila splošen interni akt tožeče stranke, ki je obvezen za vse bančne delavke in delavce, ter kot tak vzpostavlja (učinkovito) politiko, kontrole in postopke na področju preprečevanja PD/FT. Tožena stranka se pri presoji učinkovitosti internih aktov tožeče stranke sklicuje na njihovo umestitev v hierarhiji internih aktov, vendar je njeno razlogovanje nepojasnjeno in brez pravne podlage. Navedba tožene stranke, da neusklajenost internih aktov povzroča pravno negotovost, je neutemeljena, pri čemer pa tožena stranka niti ne navede kateri akti in v čem konkretno se razlikujejo. Tožeča stranka poudarja, da so njeni interni akti medsebojno usklajeni, da v hierarhiji sledijo od bolj splošnega do bolj podrobnega, zaradi česar Navodila vsebujejo najbolj podrobne politike, kontrole in postopke, ki se sproti prilagajajo okoliščinam in spremembam zakonodaje. Smiselno enako velja tudi za Politiko sprejemljivosti poslovanja po ZPPDFT-1, ki je osnoven usmeritveni dokument na tem področju, pri čemer postopke in kontrole podrobneje urejajo Navodila. O teh navedbah, ki jih je tožeča stranka podala že v ugovoru, se tožena stranka v izpodbijani odločbi ne izreče, zaradi česar odločitve tudi iz tega razloga ni mogoče preiskusiti.

9Ker iz navedenih razlogov kršitev iz 15. člena ZPPDFT-1 ni podana oziroma dejanja, ki jih tožeči stranki v Odredbi (in izpodbijani Odločbi) očita tožena stranka, nimajo znakov kršitve, je potrebno odpraviti (oziroma izreči za nezakonito) 1. točko izreka Odredbe, to pa narekuje tudi odpravo posledičnih ukrepov pod točkami 2 do 5 izreka Odredbe oziroma odpravo (oziroma ugotovitev nezakonitosti) izpodbijane Odločbe v celoti.

10Predmetni postopek je po svoji naravi inšpekcijski, zato tožeča stranka vztraja, da bi tožena stranka morala odločiti v skladu z načelom sorazmernosti, kot ga opredeljuje iz 7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Sicer pa vsebinsko enako zahtevo po upoštevanju načela sorazmernosti vsebuje tudi tretji odstavek 7. člena ZUP, ki se v postopku nadzora po določbah ZBan-2 nesporno subsidiarno uporablja. Podlage za upoštevanje sorazmernosti ne predstavlja določba 236. člen ZBan-2, na katerega se sklicuje tožena stranka, saj se ta nanaša na postopke nadzora nad izpolnjevanjem materialni obveznosti iz ZBan-2 in Uredbe (EU) št. 575/2013 (ki ni v ničemer povezana s področjem PD/FT) in tudi ne ustreza v celoti načelu sorazmernosti po ZIN in ZUP, saj ne vsebuje zahteve po izreku za zavezance ugodnejšega ukrepa, če se z njim še dosega namen predpisa). Ne glede na navedeno, pa tožena stranka izrečenega ukrepa tudi po tej pravni podlagi ne obrazloži. Z izdajo Odredbe in izpodbijane Odločbe je po mnenju tožeče stranke kršeno načelo sorazmernosti. Ob pravilni uporabi prava in pravilno ugotovljenem dejanskem stanju morebitne pomanjkljivosti oziroma možnosti za izboljšavo pri vzpostavitvi učinkovitih politik tožeče stranke, ni možno opredeliti kot kršitve 15. člena ZPPDFT-1, še zlasti ob tem, da tožena stranka v Odredbi in izpodbijani Odločbi ni ugotovila nikakršnih konkretnih kršitev v časovnem obdobju postopka nadzora. Načelo sorazmernosti ji zato nalaga, da tožeči stranki ugotovitve predstavi in predlaga izboljšave s priporočili v obliki nadzorniškega pisma, s čemer bi bil v zadevi dosežen namen ZPPDFT-1, ki je v čim višji ravni obvladovanja tveganj PD/FT.

11Poleg bistvene pomanjkljivosti obrazložitve Odredbe in izpodbijane Odločbe, je tožena stranka v postopku pred njuno izdajo zagrešila več postopkovnih kršitev, ki so bistveno vplivale na končno odločitev. Tako v postopku pred izdajo Odredbe ni bilo upoštevano načelo kontradiktornosti oziroma načelo zaslišanja stranke, ki izhaja tudi iz 322. člena ZBan-2. Odredba je, ne glede na poimenovanje, po svoji procesni in vsebinski naravi upravni akt. Gre za upravno zadevo po 2. členu ZUP in izpolnjuje vsebinske kriterije za upravni akt iz drugega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Posledično morajo biti stranki pred njeno izdajo zagotovljena temeljna procesna jamstva poštenega postopka ter ustrezne in zadostne možnosti za obrambo. Glede na pravno naravo Odredbe tako ne more biti utemeljena navedba tožene stranke, da je bila tožeči stranki pravica do izjave zagotovljena z možnostjo vložitve ugovora zoper Odredbo. Niti ZUP niti ZBan-2 v tovrstnih postopkih pravice do izjave ne omejujeta ali izključujeta. Še več, ZBan-2 jo v 322. členu celo izrecno določa, pri čemer je potrebno izraz „odločba“ iz te določbe razlagati z upoštevanjem pravne narave Odredbe po določbah ZUP in ZUS-1. Razlaga, za katero se zavzema tožena stranka, bi pomenila nesorazmeren poseg v ustavno pravico do enakega varstva pravic oziroma v pravico do izjave iz 22. člena Ustave RS in do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Tožeči stranki bi torej morala biti pravica do izjave omogočena pred izdajo Odredbe. Takšne možnosti tudi ni imela niti na t.i. Izhodnem sestanku, na katerem ni bilo govora o kršitvah temveč večinoma le o nekaterih možnostih za izboljšavo, kar je tožeča stranka v ugovoru dokazovala s predlaganim zaslišanjem prič, ki so bile na sestanku prisotne. Pri njihovem zaslišanju tožeča stranka vztraja, ker je tožena stranka v izpodbijani Odločbi izvedbo dokaza neutemeljeno in nesubstancirano zavrnila. Vsebina navedenega sestanka je bistvena za dokazovanje, da tožeči stranki tudi na drug način ni bilo omogočeno, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, kar je relevantno z vidika prvega odstavka 322. člena ZBan-2.

12Tožeča stranka vztraja tudi pri očitku, da je izrek Odredbe nedoločen in nekonkretiziran in s tem neskladen z zahtevami sodne prakse ter 342. členom ZBan-2 in petim odstavkom 325. člena ZBan-2 v povezavi s prvim odstavkom istega člena in drugim odstavkom 338. člena ZBan-2. V opisu domnevne kršitve v 1. točki izreka Odredbe tožena stranka skoraj izključno povzema zakonske znake prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1, pri čemer izrek ne vsebuje nikakršnih konkretnih odločilnih okoliščin ter kraja, časa in načina storitve in zavrača razloge, s katerimi vsebinsko enak ugovor zavrne tožena stranka. Nedoločen in nekonkretiziran je tudi način odprave kršitve, ki se v drugem delu 1. točke Odredbe nalaga tožeči stranki, zlasti ukrep, da mora banka vzpostaviti politike, ki bodo sorazmerne z njeno velikostjo in sestavo ter s katerimi bo posledično učinkovito obvladovala tveganja PD/FT tako na ravni banke kot na ravni skupine. Takšen izrek bistveno ne presega zakonskih znakov prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1 (razen irelevantnega pristavka „na ravni skupine“, ki pa je tudi sam po sebi presplošen in nedoločen). S tem je tožeča stranka v nasprotju s temeljnim načelom pravne države (pravna varnost in predvidljivost) izpostavljena pravni negotovosti glede načina odločitve tožene stranke o morebitni (ne)ustreznosti izpolnitve. S sklicevanjem na stališča sodb Vrhovnega sodišča tožeča stranka poudarja še, da nedoločnosti izreka ni mogoče sanirati v obrazložitvi. Razlogi izpodbijane odločbe, pa po mnenju tožeče stranke zgolj potrjujejo utemeljenost ugovora nesorazmernosti in zatrjevano nejasnost izreka.

13Ukrep, ki ga je tožena stranka določila v 4. točki izreka Odredbe (da ugovor zoper Odredbo ne zadrži njene izvršitve) ni utemeljen, nujen in sorazmeren. Je tudi povsem neobrazložen in nesubstanciran, zaradi česar Odredbe in izpodbijane Odločbe tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka.

14Vsaj deloma pa tožena stranka navaja napačno podlago za sprejem ukrepov v Odredbi. Prvi odstavek 249. člena ZBan-2, na katerega se sklicuje tožena stranka, je podlaga za odredbo o odpravi kršitev predpisov iz drugega odstavka 9. člena ZBan-2, med katerimi pa ni najti ZPPDFT-1. Ustrezna podlaga je v določbah 139. člena ZBan-2, po katerem sme tožena stranka zgolj odrediti ukrepe v roku, ki ga sama določi. Tožena stranka tako nima pravne podlage za naložitev obveznosti posredovanja poročila o odpravi kršitev. Smiselno enako velja tudi za obveznost predložitve Akcijskega načrta o odpravi kršitev, ki je določena v 2. točki Odredbe, saj je takšen ukrep predviden v primeru kršitev predpisov iz drugega odstavka 9. člena ZBan-2 (glej 3. točko drugega odstavka 250. člena ZBan-2 v povezavi z drugim odstavkom 249. člena ZBan-2). Po stališču tožeče stranke je osnovna pravna podlaga oziroma pooblastila za izvajanje postopka 139. člen ZPPDFT-1 v povezavi s prvim odstavkom 151. člena ZPPDFT-1, nadaljnje postopkovne določbe in pooblastila tožene stranke pa urejajo določbe poglavja 12.3. ZPPDFT-1 (in subsidiarno poglavja 12.1. ZPPDFT-1). V celoti brez pravne podlage in neobrazložena je dalje tudi obveznost posredovanja imen odgovornih oseb iz 3. točke izreka Odredbe.

15Na podlagi navedenega tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi, Odločbo o ugovoru v zvezi z Odredbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe dalje do plačila, oziroma podredno, da odpravi Odredbo v zvezi z Odločbo o ugovoru zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe dalje do plačila, oziroma podredno, da ugotovi, da sta Odločba o ugovoru in Odredba nezakoniti.

16Tožena stranka v odgovoru na tožbo z obširno obrazložitvijo prereka tožbene navedbe, kolikor se z njimi izrecno ne strinja, ter vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, naj tožbo na odpravo Odredbe zavrže kot nedovoljeno, v ostalem pa kot neutemeljeno zavrne in tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

K I. točki izreka

17Tožba ni utemeljena.

18Po preizkusu Odločbe v mejah, ki jih določa 360. člen ZBan-2, sodišče ugotavlja, da je izpodbijana Odločba pravilna in skladna z zakonom. Sodišče se strinja tudi z razlogi, s katerimi je odločitev utemeljena ter z razlogi, s katerimi se tožena stranka izreče do navedb in očitkov tožeče stranke v ugovoru zoper Odredbo. Zato se na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 nanje sklicuje in jih v celoti ne ponavlja. Pri presoji tožbenih ugovorov sodišče, enako kot tožena stranka v odgovoru na tožbo, sledi strukturi tožbe.

19Ugovori tožeče stranke, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava, so po presoji sodišča neutemeljeni in jih kot takšne utemeljeno in s pravimi razlogi v izpodbijani Odločbi zavrne že tožena stranka. Tožbeno stališče, da 15. člen ZPPDFT-1 ne vključuje zahteve po vzpostavitvi politik skupine, ni utemeljeno. Po prvem odstavku 12. člena ZPPDFT-1 zavezanci (med katere nesporno sodi tudi tožeča stranka) zaradi odkrivanja ter preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma pri opravljanju svojih dejavnosti izvajajo naloge, določene v tem zakonu in predpisih, ki so sprejeti na njegovi podlagi. Po drugem odstavku 12. člena ZPPDFT-1 naloge iz prvega odstavka tega člena obsegajo med drugim vzpostavitev politik, kontrol in postopkov za učinkovito blažitev in obvladovanje tveganj pranja denarja in financiranja terorizma (2. točka), za zavezance, ki imajo lastne podružnice in hčerinske družbe v večinski lasti v tretjih državah, pa tudi nalogo izvajanja politik in postopkov skupine in ukrepov odkrivanja in preprečevanja PD/FT v lastnih podružnicah in hčerinskih družbah v večinski lasti v tretjih državah (9. točka). Sodišče se strinja s toženo stranko, da splošna določba 12. člena ZPPDFT-1 velja za vse zavezance (vključno za B. s sedežem v Republiki Sloveniji, ki ima hčerinske družbe v večinski lasti v tretjih državah) in da zakon v nadaljnjih določbah ureja način izvajanja politike in postopkov skupine (75. člen v povezavi z 71. členom ZPPDFT-1) in politike, kontrole in postopke, ki jih mora zavezanec vzpostaviti z namenom, da bo učinkovito ublažil in obvladoval tveganje PD/FT (15. člen ZPPDFT-1), ki vključuje tudi tveganje skupine. Zavezanec (tudi tisti, ki ima hčerinske družbe v večinski lasti v tretji državi) mora torej najprej vzpostaviti politike, kontrole in postopke, zato da jih bo lahko izvajal v hčerinskih družbah. Navedeno pa, kot pravilno navaja tožena stranka, izhaja tudi iz prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1, ki za vse zavezance določa, da morajo biti politike, kontrole in postopki sorazmerni glede na njihovo dejavnost in velikost, zato da so učinkoviti. Zakonske določbe so po navedenem vsebinsko in logično povezane in zato zgolj jezikovni razlagi določbe 15. člena ZPPDFT-1, iztrgani iz zakonskega besedila in brez upoštevanja namena zakona, po presoji sodišča ni mogoče slediti. Oblika koncerna, ki jo navaja tožeča stranka, ne more vplivati na odločitev, saj se zakonske zahteve izvajanja ukrepov za preprečevanje PD/FT glede oblike koncerna ne razlikujejo.

20Neutemeljen je tudi ugovor, da bi tožena stranka na podlagi predloženih dokazov morala ugotoviti, da je tožeča stranka vzpostavila učinkovite politike, kontrole in postopke tudi na ravni A.. Iz razlogov izpodbijane odločbe, pri katerih tožena stranka vztraja tudi v odgovoru na tožbo, namreč (neprerekano) sledi, da je tožeča stranka v času pregleda predložila Politiko sprejemljivosti poslovanja z visoko tveganimi strankami po ZPPDFT (1. izdaja, september 2011), iz katere je razviden popis vzpostavljenih postopkov in kontrol v B. (tožeči stranki), ki je bil v letu 2019 zaradi vmesne spremembe zakonodaje (sprejetja ZPPDFT-1) zastarel zaradi neusklajenosti z novo zakonodajo, in iz uvodnih določb katere izhaja, da je bila pripravljena za obvladovanje tveganj B. in ne za obvladovanje tveganj PD/FT A. Nesporno je tudi, da je tožeča stranka 18. 6. 2019 sprejela 2. verzijo navedene politike in jo preimenovala v Politiko sprejemljivosti poslovanja z visoko tveganimi strankami in nagnjenost k sprejemanju tveganj PD/FT v A. (2. izdaja, junij 2019). Ker je bila navedena nova verzija sprejeta po izdaji odredbe, se tožeča stranka nanjo ne more z uspehom sklicevati, saj ne vpliva na presojo pravilnosti izpodbijane odločbe, temveč se, kot v odgovoru na tožbo pojasni tožena stranka, kot aktivnost za odpravo kršitev upošteva pri odločanju po 252. členu ZBan-2. Nesporno je tudi, da so akti, na katere se sklicujejo Standardi Področja Skladnost poslovanja in krepitev integritete v A. (1. izdaja 2015, 2. izdaja maj 2017) v posameznih zahtevah neskladni z veljavnimi zakonskimi in podzakonskimi predpisi, ker ne vključujejo vseh zahtev ZPPDFT-1. Zato sodišče pritrjuje logičnemu zaključku tožene stranke, da takšni interni akti tožeče stranke ne morejo predstavljati učinkovitih politik, kontrol in postopkov, ki so sorazmerni glede na njeno dejavnost in velikost, kot to zahteva 15. člen ZPPDFT-1. Tožeči stranki se torej očita, da pri pripravi dokumenta „ocena tveganja v celotnem poslovanju B.“ ni upoštevala tveganj na ravni A., temveč zgolj tveganja PD/FT, ki izhajajo iz B. lastnega poslovanja.

21Pri pojmu „učinkovitost politik“ v smislu prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1 gre po presoji sodišča za nedoločen pravni pojem, s katerim je zakonodajalec toženi stranki prepustil njegovo opredelitev in ji s tem omogočil njegovo zapolnitev z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona¹, ob upoštevanju dejavnosti in velikosti zavezanca (npr. velikosti in sestave zavezanca, obsega in sestave poslov, vrste strank, s katerimi posluje, vrste produktov, ki jih ponuja). Pri njegovi presoji je zato nemogoče pričakovati, da bi obstajal vnaprejšen nabor vprašanj in pravilnih odgovorov. Sodišče se zato pridružuje stališču tožene stranke, da enovito predpisovanje načina vzpostavitve tega standarda ne bi vodilo v upoštevanje splošne usmeritve ZPPDFT-1, da je treba pri izvajanju ukrepov po tem zakonu upoštevati specifičnost zavezanca in njegovega poslovanja. Sodna presoja uporabe tovrstnih stanardov je zadržana in omejena na presojo sprejemljivosti in argumentiranosti razlogov, ki so navedeni v izpodbijani odločbi. V tem pogledu sodišče nepravilnosti ne ugotavlja, ob nesporno ugotovljeni zastarelosti in neusklajenosti internih aktov tožeče stranke z veljavno zakonodajo Republike Slovenije, pa kot neutemeljen zavrača tudi ugovor neobrazloženosti Odločbe, ki ga uveljavlja tožeča stranka.

22V zvezi s tožbenimi navedbami, ki se nanašajo na ugotovitve o neskladnosti internih aktov tožeče stranke z veljavno zakonodajo, v zadevi ni spora, da Politika PPDFT (junij 2010) ni usklajena z veljavnim ZPPDFT-1, prav tako tudi ne Politika sprejemljivosti poslovanja po ZPPDFT (september 2011). Navodila, na katera se sklicuje tožeča stranka in so namenjena zgolj obvladovanju tveganj matične družbe, pa so po ugotovitvi tožene stranke z zakonom usklajena. Vendar pa drugače od stališča tožbe s tem tudi po presoji sodišča ni odpravljena neskladnost politik, temveč vzpostavljena neskladnost med internimi akti, ki povzroča pravno negotovost, možnost različnih interpretacij in nepravilne uporabe, s tem pa tudi neučinkovitost politik.

23Sodišče tudi ne ugotavlja zatrjevane nepravilne uporabe določb ZBan-2 in zatrjevanih bistvenih kršitev procesnega zakona, s katerimi naj bi bilo po navedbah tožbe poseženo v pravice tožeče stranke iz 22. in 25. člena Ustave RS.

24Po določbi drugega odstavka 319. člena ZBan-2 se, če ni v tem zakonu drugače določeno, za postopek odločanja Banke Slovenije uporabljajo določbe ZUP. Ureditev v ZBan-2 je torej v razmerju do ureditve v ZUP specialna, v njem pa je na specialen način urejena tudi pravica do izjave. Po 322. členu ZBan-2 mora Banka Slovenije pred izdajo odločbe, ki jo izda po uradni dolžnosti, stranko pozvati, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, če v posameznem primeru stranki ni bila zagotovljena drugačna možnost, da se izjavi o teh dejstvih ali okoliščinah. Stališče tožeče stranke, da bi ji skladno s to določbo morala biti možnost izjave dana že pred pred izdajo Odredbe, ni utemeljeno. V obravnavani zadevi je bila tožeči stranki pravica do izjave pred izdajo izpodbijane Odločbe omogočena z možnostjo vložitve ugovora proti Odredbi. V postopku pred izdajo odredbe zakon stranki ne zagotavlja pravice do izjave, zagotavlja jo, kot že navedeno, z možnostjo ugovora proti odredbi, torej v postopku pred izdajo odločbe o ugovoru. Stališče tožeče stranke, da je potrebno izraz „odločba“ iz določbe 322. člena ZBan-2 razlagati z upoštevanjem pravne narave odredbe po ZUP in ZUS-1, je po presoji sodišča neskladno s specialno procesno ureditvijo v določbah ZBan-2, kar velja tudi v primeru njene takojšnje izvršljivosti. Dejstvo, da tožeči stranki pred izdajo Odredbe ni bila dana drugačna možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, torej ni pravno relevantno. Zavrnitev izvedbe zaslišanja prič o vsebini izhodnega sestanka, zato je po presoji sodišča utemeljena. Iz navedenih razlogov navedenemu dokaznemu predlogu, pri katerem tožeča stranka vztraja, tudi sodišče ni sledilo.

25Ugovor kršitve načela sorazmernosti s pravimi razlogi v izpodbijani Odločbi zavrne že tožena stranka. Iz razlogov, ki jih navaja, se v postopkih nadzora Banke Slovenije določbe ZIN ne uporabljajo, sorazmernost pri izrekanju ukrepov pa Banki Slovenije nalaga 236. člen ZBan-2, ki v drugem odstavku določa, da Banka Slovenije pri določanju ukrepov nadzora upošteva vse ustrezne okoliščine glede kršitve, da se z izrečenimi ukrepi nadzora zagotovi učinkovita odprava kršitev in preprečijo nadaljnja ravnanja ali opustitve, ki pomenijo kršitev tega zakona ali Uredbe (EU) št. 575/2013, ki so primeroma navedene v nadaljevanju. Tožbeno stališče, da se določba nanaša le na postopke nadzora nad izpolnjevanjem materialnih obveznosti iz ZBan-2 in Uredbe (EU) št. 575/2013 in zato v obravnavani zadevi ne predstavlja podlage za upoštevanje sorazmernosti, ne drži, saj se, kot poudari že tožena stranka skladno z 42. a členom Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju ZBS-1) za postopke odločanja v posamičnih zadevah Banke Slovenije smiselno uporablja določbe ZBan-2. Tožbene ugovore in navedbe, se nanašajo na ugotovljeno kršitev prvega odstavka 15. člena ZPPDFT-1, je sodišče kot neutemeljene zavrnilo. Kršitve načela sorazmernosti, ki se uporabi le v primeru ugotovljene kršitve, zato z njimi ni mogoče utemeljevati. Ob ugotovljeni kršitvi, ki jo tožena stranka ob upoštevanju določb ZPPDFT-1 oceni kot najtežjo, resnosti in trajanju kršitve (vse od uveljavitve ZPPDFT-1) je tožena stranka po presoji sodišča skladno z načelom sorazmernosti in 249. členom ZBan-2 izdala odredbo kot najprimernejši ukrep nadzora in z njo tožeči stranki odredila, da ugotovljene kršitve v določenem roku odpravi.

26Ugovor, da je izrek Odredbe nedoločen, iz razlogov, ki jih v izpodbijani Odločbi navaja tožena stranka, zavrača tudi sodišče. V 1. točki izreka Odredbe je navedeno časovno obdobje, v katerem so bile kršitve ugotovljene (v obdobju od 11. 12. 2018 do 15. 2. 2019), gre za zakonsko obveznost, ki mora biti izpolnjena ves čas poslovanja, tožeči stranki pa je naložena odprava opustitve dolžnega ravnanja, zato je očitana kršitev tudi po presoji sodišča zadostno konkretizirana tako v časovnem kot v vsebinskem pogledu, saj iz nje jasno sledi, da se neučinkovitost politik nanaša (zlasti) na položaj banke kot nadrejene družbe. Neutemeljen je tudi ugovor, da v izreku Odredbe ni konkretiziran način odprave kršitev, saj regulatorno zahtevane ukrepe sprejmejo nadzorovani subjekti v skladu s svojimi poslovnimi odločitvami in notranjo organizacijo na način, ki najbolj odgovarja njihovim poslovnim praksam. Z določitvijo konkretno določenih dejanj pa bi tožena stranka posegla v poslovne odločitve tožene stranke in presegla svoja pooblastila.

27Sodišče pa tudi drugih zatrjevanih kršitev procesnega zakona ne ugotavlja. Odločitev, da ugovor zoper Odredbo ne zadrži njene izvršitve, je utemeljena na tretjem odstavku 343. člena ZBan-2 in po presoji sodišča tudi ustrezno obrazložena. Iz razlogov, ki jih v izpodbijani odločbi navede tožena stranka, je neutemeljen je tudi ugovor napačne uporabe 249. člena ZBan-2 kot pravne podlage odločitve. V obravnavani zadevi se 249. člen ZBan-2 uporablja smiselno, smiselno pa se uporablja tudi 251. člen ZBan-2, ki banki nalaga dostavo poročila Banki Slovenije o izvedenih aktivnostih za odpravo ugotovljenih kršitev v roku, določenem z odredbo, ter smiselno tudi posredovanje akcijskega načrta o odpravi kršitev in imena oseb v banki, ki bodo zadolžene za odpravo ugotovljenih kršitev. Kot poudari tožena stranka, pa bi moralo biti posredovanje akcijskega načrta in imena oseb zlasti v interesu banke, ki na tak način v nadzorniškem dialogu zagotovi sprejem ukrepov za odpravo kršitev.

28Ker v postopku sodnega varstva tožnik ne more navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov (359. člen ZBan-2) sodišče pri odločanju o utemeljenosti tožbe navedb in dokazov o odpravi kršitev po izdaji Odredbe ni upoštevalo.

29Ker je tožba po navedenem neutemeljena, sodišče pa tudi ni našlo nepravilnosti, na katere pazi uradoma, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

K II. točki izreka

30V skladu s 356. členom ZBan-2 je postopek sodnega varstva dovoljen le proti odločbam Banke Slovenije, zoper odredbo, ki jo izda Banka Slovenije pa po določbi šestega odstavka tega člena ni posebnega sodnega varstva. Po 354. členu ZBan-2 se za postopek sodnega varstva proti odločbam, ki jih izda Banka Slovenije, uporabljajo določbe ZUS-1 le, če ni s tem zakonom drugače določeno, zato tožeča stranka ob opisani specialni ureditvi s sklicevanjem na 2. člen ZUS-1 ne more biti uspešna. Sodišče je zato tožbo v delu, ki se nanaša na odpravo Odredbe, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 354. člena ZBan-2 zavrglo kot nedovoljeno.

K III. točki izreka

31Odločitev o stroških temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

32Ker pravno relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno, je sodišče v zadevi odločilo na nejavni seji na podlagi prvega odstavka 361. člena ZBan-2.

¹ Prim. sodba Vrhovnega sodišča RS, X Ips 9/2018 z dne 4. 12. 2019.