UPRS Sodba IV U 139/2017-8

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33114-122/2011 z dne 20. 3. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo, št. 33114-122/2011 z dne 20. 3. 2017, A.A., v tem upravnem sporu tožnici, naložila, da mora vrniti sredstva, ki jih je prejela na podlagi odločbe prvostopenjskega upravnega organa o pravici do sredstev, št. 33114-122/2011/6 z dne 14. 3. 2012, v višini 30.600,00 EUR (točka 1 izreka), ter jih je dolžna vrniti v roku 30 dni od vročitve te odločbe, pri čemer se od poteka roka za vračilo sredstev začnejo obračunavati zakonite zamudne obresti (točka 2 izreka). V nadaljnjih točkah izreka izpodbijane odločbe je določeno, da mora tožnica navedeni znesek nakazati na določen transakcijski račun (točka 3 izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (točka 4 izreka) in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (točka 5 izreka).

2Prvostopenjski upravni organ je v obrazložitvi svoje odločitve navedel, da so bili tožnici na podlagi vloge z dne 29. 9. 2011 za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz Ukrepa 112, ki so bila razpisana z Javnim razpisom za ukrep 112 Pomoč mladim prevzemnikom kmetij (v nadaljevanju Javni razpis), odobrena in izplačana sredstva v višini 30.600,00 EUR. Ker tožnica v nasprotju z zahtevami iz 8. in 9. točke prvega odstavka 13. člena Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) ter 14. in 15. točke poglavja IV/2 Javnega razpisa ni ustrezno usposobljena za opravljanje kmetijske in s kmetijstvom povezane dejavnosti, mora v proračun Republike Slovenije vrniti izplačana sredstva v skladu s 57. členom Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKmet-1) in drugim odstavkom 127.b člena Uredbe PRP. Prvostopenjski upravni organ je namreč pri administrativni kontroli ugotovil, da je tožnica k vlogi na Javni razpis priložila overjeno kopijo certifikata o nacionalni poklicni kvalifikaciji (v nadaljevanju NPK) za poklic izdelovalec/izdelovalka kruha, potic, peciva in testenin na tradicionalni način, ki je III. ravni zahtevnosti. Tožnica pa v roku 36 mesecev od izdaje odločbe o pravici do sredstev ni izpolnila pogojev glede predpisane stopnje izobrazbe, saj ni pridobila NPK najmanj IV. ravni zahtevnosti s področja kmetijstva ali s kmetijstvom povezane dejavnosti. Tožnica je bila seznanjena o ugotovitvah prvostopenjskega upravnega organa, ki se je do njenih podanih pripomb v izpodbijani odločbi tudi opredelil. Iz zgoraj navedenih razlogov je prvostopenjski upravni organ odločil, da mora tožnica prejeta sredstva v celoti vrniti.

3Zoper navedeno odločbo prvostopenjskega upravnega organa je tožnica vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo (točka 1 izreka drugostopenjske odločbe), pri tem pa ugotovilo, da stroški postopka niso bili priglašeni (točka 2 izreka). Pri tem v obrazložitvi potrjuje pravilnost odločitve prvostopenjskega upravnega organa ter ponovno navaja razloge iz izpodbijane odločbe prvostopenjskega upravnega organa, ki jih v drugostopenjski odločbi še dodatno obrazlaga.

4Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in zmotne ugotovitve dejanskega stanja.

5Tožnica najprej oporeka ugotovitvi prvostopenjskega upravnega organa, da njena pridobljena izobrazba ne ustreza zahtevam iz Ukrepa 112 in Uredbe PRP, saj ni bila ustrezno vsebinsko ocenjena NPK, ki je nepravilno umeščena v katalog strokovnih znanj in spretnosti. V času vložitve pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo je bila tožničina NPK formalno res uvrščena v III. stopnjo, vendar gre pri tem za sistemsko napako, ki je bila odpravljena z revizijo katalogov 24. 5. 2017, ko je bil tožničin certifikat ustrezno umeščen v IV. stopnjo. Tožnica zatrjuje, da bi moral prvostopenjski upravni organ preveriti vsebino kataloga NPK, saj napačna umestitev v preteklosti ne sme biti v škodo osebam, ki so NPK pridobile pred spremembo kataloga NPK v maju 2017.

6Tožnica nadalje navaja, da je poleg tega, da je njena pridobljena izobrazba vsebinsko ustrezala razpisnim pogojem Ukrepa 112, celo sam upravni organ njeno NPK obravnaval na način, da jo je upošteval kot primerno in sprejemljivo. To najprej dokazuje dejstvo, da so bili s strani prvostopenjskega upravnega organa od izdaje odločbe o pravici do sredstev pripravljeni trije seznami, ki so bili namenjeni temu, da se tiste, ki svojih obveznosti še niso opravili, pravočasno pozove k izpolnitvi obveznosti, pri čemer tožnice na teh seznamih ni bilo. Zato je lahko tožnica utemeljeno sklepala, da je njeno potrdilo o opravljeni NPK ustrezno. V zvezi s tem tožnica navaja tretji odstavek 5. člena Uredbe Komisije (EU) št. 809/2014/EU, ki določa, da obveznost povračila ne velja, če je prišlo do plačila zaradi napake pristojnih organov ali drugih organov in upravičenec te napake upravičeno ni mogel odkriti. Takšna vsebina je zapisana tudi v tretjem odstavku 7. člena izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014/EU. Poleg tega tožnica v dokaz, da je bila NPK pri prvostopenjskem upravnem organu sprejeta kot ustrezna, izpostavlja telefonski pogovor s tožničino kmetijsko svetovalko, od katere je prejela zagotovilo, da so njene obveznosti glede poklicnega znanja in ustrezne usposobljenosti ustrezno izpolnjene. Zaradi takšnih prejetih napačnih informacij o ustreznosti NPK, po prepričanju tožnice slednja ne sme trpeti škodljivih posledic, ker je namero po pridobitvi dodatne izobrazbe opustila zgolj zaradi teh informacij prvostopenjskega upravnega organa.

7Nadaljnji tožbeni ugovor je v tem, da četudi bi se izkazalo, da tožničina stopnja izobrazbe ne ustreza pogojem Ukrepa 112, ne bi nastala nikakršna škoda, zato tudi iz tega razloga upravni organ nima osnove za zahtevek vračila že prejetih denarnih sredstev. Glede na to, da zaradi domnevnih nepravilnosti država zahteva vračilo nepovratnih sredstev, ki so sofinancirana iz evropskih skladov, gre v tem primeru za finančni popravek. V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) pa je narava finančnih popravkov odškodninska, v zvezi s čimer tožnica navaja, da je sredstva v celoti in namensko porabila za točno tiste namene, ki so opredeljeni v Ukrepu 112, na kar ne vpliva okoliščina, ali je pridobila izobrazbo NPK III. ali IV. ravni.

8Tožnica še oporeka sorazmernosti ukrepa, na podlagi katerega mora vrniti vsa prejeta denarna sredstva. Tožnica navaja, da je treba v vsakem primeru višino vračila določiti glede na stopnjo in obseg očitane kršitve in druge relevantne okoliščine. V zvezi s tem izpostavlja zadevo SEU Belgisch Intervenue en Restitutiebureau proti SGS Belgium NV in drugim (št. C-218/09) in zadevo Občina Gorje proti Republiki Sloveniji (št. C-111/15). Znesek popravka se mora skladno z določbo drugega odstavka 89. člena Uredbe 1083/2006 implementirati na način, da se znesek popravka, ki se uporabi, določi ob upoštevanju treh meril, in sicer narave ugotovljene nepravilnosti, njene resničnosti in finančne izgube zadevnega sklada. Po stališču tožnice bi moral prvostopenjski upravni organ, če bi obstajala kršitev, ugotoviti konkretne okoliščine za sorazmerno odmero finančnega popravka, ne pa zahtevati vrnitev vseh sredstev v celoti.

9Tožnica v tožbi sklepno ugotavlja, da je prvostopenjski upravni organ napačno ugotovil dejansko stanje ter povzročil neenakost med prejemniki sredstev. Napačna ugotovitev dejanskega stanja ima za posledico napačno uporabo določb ZKmet-1 in podzakonskih predpisov in s tem neutemeljeno zahtevo po vračilu celotnega izplačila za Ukrep 112. Tožnica tako sodišču predlaga, da tožbi ugodi in primarno izpodbijano odločbo odpravi in samo ugotovi, da ni dolžna vrniti sredstev, podredno da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu upravnemu organu, v obeh primerih pa toženi stranki naloži tudi povrnitev tožničinih stroškov predmetnega postopka.

10Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem se je opredelila do tožbenih očitkov, ki jih prereka. Tožena stranka ponovno poudarja, da se je tožnica že ob oddaji vloge zavedala, da ima pridobljen certifikat NPK III. stopnje zahtevnosti in da ta izobrazba ne ustreza pogojem, ki jih določa Javni razpis, kar izhaja iz njenih navedb na 8. strani vloge Prijavnega obrazca. Iz tega razloga so neutemeljene tožbene navedbe, da je ta poklicni standard zaradi sistemske napake napačno razvrščen v katalogu strokovnih znanj in spretnosti. Glede tožbenih očitkov, da prvostopenjski upravni organ tožnice ni pozval na dopolnitev vloge, tožena stranka navaja, da je bila tožničina vloga popolna in razumljiva, zato ni bilo potrebe po pozivu na dopolnitev. Tožena stranka tudi ni bila dolžna tožnice opozoriti, da predlagan dokaz ni ustrezen, ker se v času odločanja še ni preverjala obveznost, h kateri se vlagatelj zaveže z vlogo in Poslovnim načrtom, torej gre za pogoj, ki ga bo v prihodnosti (36 mesecih) izpolnil. Glede odgovornosti prvostopenjskega upravnega organa, da je tožnici trikrat odvzel možnost, da se seznani z dejstvom, da certifikat ne ustreza zahtevam ukrepa, tožena stranka navaja, da se je tožnica že ob oddaji vloge zavedala, da si mora v 36 mesecih od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev pridobiti ustrezno NPK. Za takšne sezname namreč ni pravne podlage v Uredbi PRP, upravni organi pa smejo odločati le na podlagi zakonov in podzakonskih predpisov. Uporaba določb iz Uredbe PRP ni diskrecijska pravica upravnega organa, ampak je to njegova dolžnost. Zaradi načela enakosti vseh vlagateljev, ki so se na razpis prijavili, bi razlaga izpolnjevanja pogoja „v dobro tožnice“ pomenila neenako obravnavanje drugih prijaviteljev, ki pa so spoštovali pogoje razpisa. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11Odgovor na tožbo je bil poslan tožeči stranki.

K točki I izreka:

12Tožba je utemeljena.

13Sodišče uvodoma izpostavlja, da je predmet presoje v tem upravnem sporu pravilnost in zakonitost odločitve prvostopenjskega upravnega organa, ki se nanaša na vračilo nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz Ukrepa 112, ki jih je tožnica prejela na podlagi odločbe prvostopenjskega upravnega organa, št. 33114-122/2011/6 z dne 14. 3. 2012. Podlaga za izdajo izpodbijane odločbe je ugotovitev tožene stranke, da tožnica ne izpolnjuje pogoja, določenega v Javnem razpisu (Javnem razpisu za ukrep 112 Pomoč mladim prevzemnikom kmetij) in Uredbi PRP (Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013), ki se nanaša na ustrezno poklicno znanje in ustrezno usposobitev za opravljanje kmetijske in s kmetijstvom povezane dejavnosti.

14Uredba PRP ureja to področje v 13. členu, ko v 10. točki prvega odstavka določa, da mora imeti vlagatelj na dan oddaje vloge na javni razpis ustrezno poklicno znanje in mora biti ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske in s kmetijstvom povezane dejavnosti. Kot izpolnjevanje tega pogoja mora imeti vlagatelj med drugim tudi pridobljeno NPK najmanj IV. ravni zahtevnosti s področja kmetijstva ali s kmetijstvom povezane dejavnosti. V 11. točki prvega odstavka 13. člena te uredbe je določeno, da mora vlagatelj, če na dan oddaje vloge na javni razpis ne izpolnjuje predpisanih pogojev iz prejšnje točke glede ustreznega poklicnega znanja in usposobljenosti iz opravljanja kmetijske dejavnosti, te pogoje izpolniti najpozneje v 36 mesecih od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev in v roku 30 dni od izpolnitve pogoja o tem obvestiti prvostopenjski upravni organ. V tem primeru mora biti načrt izobraževanja prikazan v poslovnem načrtu.

15Predmetni javni razpis, ki je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije št. 47/2011, določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj na Javni razpis, v poglavju IV/2. V točki 14 tega poglavja so določeni pogoji, ki se nanašajo na ustrezno poklicno znanje in ustrezno usposobljenost za opravljanje kmetijske in s kmetijstvom povezane dejavnosti, in sicer identično, kot je to urejeno v zgoraj navedeni 10. točki prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP. Prav tako z identično vsebino, kot je to urejeno v navedeni uredbi v 11. točki prvega odstavka 13. člena, so v Javnem razpisu v 15. točki poglavja IV/2 opredeljeni pogoji in postopek v primeru, če vlagatelj na dan oddaje vloge na javni razpis ne izpolnjuje predpisanih pogojev glede ustreznega poklicnega znanja in usposobljenosti iz opravljanja kmetijske dejavnosti.

16Glede na takšna določila Javnega razpisa in Uredbe PRP, iz katerih izhaja, da je eden izmed pogojev tudi pridobljena vlagateljeva NPK najmanj IV. ravni zahtevnosti s področja kmetijstva ali s kmetijstvom povezane dejavnosti, je primarno vprašanje, na katerega je treba v tem upravnem sporu odgovoriti, ali je tožnica bodisi na dan oddaje vloge na predmetni javni razpis bodisi v roku 36 mesecev od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev izkazala izpolnitev tega pogoja. V primeru ugotovitve, da tožnica tega pogoja ne izpolnjuje, pa mora sodišče presoditi, ali je podana sorazmernost predmetnega ukrepa.

17Glede izpolnitve zgoraj navedenega pogoja, ki je med strankama sporen, saj prvostopenjski in pritožbeni upravni organ ugotavljata, da tožnica izpolnitve tega pogoja ni izkazala, tožnica pa nasprotno zatrjuje, da je ta pogoj izpolnila, sodišče kot nesporno dejstvo (tudi med strankama) ugotavlja, da je tožnica k vlogi na Javni razpis (in nato še enkrat naknadno) priložila overjeno kopijo certifikata o NPK za poklic izdelovalec/izdelovalka kruha, potic, peciva in testenin na tradicionalni način, ki ga je izdala Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije dne 4. 3. 2011. Prav tako med strankama ni sporno, da je bil v času izdaje izpodbijane odločbe, torej odločbe prvostopenjskega upravnega organa, ta poklic razvrščen v tretjo raven zahtevnosti in da je bila razvrstitev tega poklica v vmesnem času od izdaje izpodbijane odločbe in izdaje odločbe drugostopenjskega upravnega organa spremenjena tako, da je bil ta poklic razvrščen v četrto raven zahtevnosti, kot je bila tudi zahteva iz predmetnega javnega razpisa in Uredbe PRP (ta sprememba je bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije 24. 5. 2017). Nadaljnje nesporno dejstvo je tudi to, da so bila tožnici na podlagi njene navedene vloge z odločbo prvostopenjskega upravnega organa, št. 333114-122/2011/6 z dne 14. 3. 2012, odobrena nepovratna sredstva v višini 30.600,00 EUR, ki so predmet vračila po izpodbijani odločbi.

18Sodišče iz zgoraj navedenih, med strankama nespornih dejstev, zaključuje, da tožnica niti ob oddaji vloge niti v predvidenem roku 36 mesecev od izdaje odločbe o odobritvi nepovratnih sredstev prvostopenjskemu upravnemu organu ni predložila dokazila o pridobitvi NPK najmanj četrte ravni zahtevnosti s področja kmetijstva ali s kmetijstvom povezane dejavnosti. Tako sodišče sledi ugotovitvi obeh upravnih organov, da tožnica v predvidenem roku ni predložila dokazila o izpolnitvi tega pogoja.

19Ne glede na takšno pravilno ugotovitev prvostopenjskega upravnega organa, pa je treba po presoji sodišča pri odločanju o vračilu dodeljenih sredstev oziroma obsegu vračila sredstev presojati tudi načelo sorazmernosti, o čemer se je že izrekla sodna praksa SEU (med drugim v zadevi št. C-111/15). Na višino vračila dodeljenih sredstev nedvomno vpliva stopnja in obseg kršitve zavezanca za vračilo sredstev, pri čemer mora biti sankcija, ki jo pristojni državni organ naloži kršitelju zaradi nespoštovanja predpisov in določb javnih razpisov, sorazmerna s težo kršitve, ki jo sankcionira. Testa sorazmernosti, ki predstavlja splošno načelo prava Evropske unije, ne prestane primer, ko je upravičenec do podpore v svojem zahtevku za izplačila namerno podal napačno prijavo oziroma je pristojni organ zavajal z napačnimi podatki. V drugih primerih kršitev pa je po presoji sodišča treba pri sankcioniranju kršitev tehtati naravo ugotovljene nepravilnosti, njene resničnosti in finančne izgube predmetnega sklada, pri tem pa upoštevati vse okoliščine posamezne zadeve.

20Sodišče ugotavlja, da v konkretnem primeru, ko je prvostopenjski upravni organ tožnici naložil vračilo vseh prejetih sredstev, v luči načela sorazmernosti ni v zadostni meri upošteval vseh okoliščin zadeve, ki jih sodišče navaja v nadaljevanju. V prvi vrsti predstavlja takšno okoliščino v tožbi zatrjevano dejstvo, kateremu tožena stranka ne oporeka, da je bil v vmesnem času med izdajo prvostopenjske odločbe in odločbe pritožbenega organa spremenjen katalog NPK v delu, ko je za standard strokovnih znanj in spretnosti izdelovalca/izdelovalke kruha, potic, peciva in testenin na tradicionalni način spremenil raven zahtevnosti iz prejšnje tretje na četrto raven. V tej povezavi je treba presojati tudi v tožbi zatrjevane okoliščine, na katere je tožnica opozarjala že v upravnem postopku, da se na seznamih, ki so bili namenjeni tistim, ki svojih obveznosti niso izpolnili, le-te pozove na izpolnitev obveznosti, ni nahajala tožnica, na izpolnitev obveznosti pa jo tudi ni opozorila kmetijska svetovalka, s katero je bila v telefonskem kontaktu in katera ji je po tožbenih navedbah podala zagotovilo, da so njene obveznosti glede poklicnega znanja in usposobljenosti ustrezno izpolnjene. Poleg tega je treba pri presoji testa sorazmernosti upoštevati tudi okoliščini, da je tožnica sredstva, ki so ji bila dodeljena, v celoti namensko porabila, in da pristojnega organa ni zavajala z neresničnimi podatki.

21Sodišče iz zgoraj navedenih razlogov zavrača navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo, da bi razlaga predmetnega pogoja „v dobro tožnice“ pomenila neenako obravnavanje in da mora tožena stranka odločati zgolj na podlagi zakonov in podzakonskih predpisov. Sodišče se strinja z ugotovitvijo tožene stranke, da je pri svojem postopanju dolžna uporabljati relevantne zakone in podzakonske predpise, vendar mora pri tem med drugim upoštevati tudi temeljna načela pravnega reda Evropske unije, ki jih je v svoji sodni praksi razvilo SEU. Hierarhija pravnih norm daje prednost uporabi prava Evropske unije, ki na področjih, glede katerih so se države članice odpovedale izvrševanju svojih suverenih pravic in jih prenesle na Evropsko unijo, prevlada nad nacionalnim (tako tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepu, št. VIII Ips 295/2011 z dne 4. 12. 2012). Nacionalne predpise je tako treba razlagati v luči prava Evropske unije in to v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije, katerega splošno načelo je tudi načelo sorazmernosti.

22Glede na navedeno je sodišče tožbi iz zgoraj navedenih razlogov ugodilo, pri čemer ni ugotovilo kršitev določb postopka, in izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo toženi stranki, da opravi ponoven postopek. Prvostopenjski upravni organ bo moral v ponovnem postopku z upoštevanjem zgoraj navedenih stališč sodišča, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava (načelo sorazmernosti), na katere je na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vezan, v zadevi ponovno odločiti in se do navedenih okoliščin v obrazložitvi odločbe tudi ustrezno opredeliti.

23Sodišče je v obravnavanem primeru skladno s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji ter ni izvedlo dokazov, ki jih je predlagala tožnica, in opravilo glavno obravnavo, pri čemer tožnica tudi ni izrecno predlagala oprave glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

K točki II izreka:

24Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnica po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 15,00 EUR, glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnice pa ni zastopal odvetnik. Tožena stranka jih je tožnici dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe.