UPRS Sodba I U 571/2017-14

I. Tožbi se ugodi, sklep Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije št. 6316-7/2016-343 z dne 22. 2. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Upravni odbor Javne agencije za raziskovalno dejavnost (v nadaljevanju toženka) je z izpodbijanim sklepom zavrnil ugovor tožnice zoper Obvestilo o izboru prijav na Javni razpis za sofinanciranje izdajanja domačih znanstvenih periodičnih publikacij v letu 2017 in 2018 (v nadaljevanju Javni razpis). Iz obrazložitve izhaja, da je izdala Obvestilo, da se prijava tožnice za sofinanciranje publikacije z naslovom ... uvrsti v program sofinanciranja za obdobje od 1. 1. 2017 do 31. 12. 2018 in bo sofinancirana v višini 5.630,28 EUR (letno 2.815,14 EUR). Zoper to obvestilo je tožnica vložila ugovor in trdila, da se je pri izračunu sredstev nepravilno izhajalo iz zaprošenega namesto iz izračunanega zneska sredstev, s čimer je toženka kršila način izračuna predviden v Javnem razpisu. Toženka meni, da je bil znesek sofinanciranja izračunan na način, ki ga je določal Javni razpis. Po 6. točki Javnega razpisa se letno sofinanciranje izdajanja publikacije izračuna po formuli A x D x Ok x f. Pri publikaciji ... je bil izračun 20 X 400 X 0,9 = 7.200,00 EUR. Ker je tožnica v vlogi zaprosila za nižji znesek in sicer za 4.500,00 EUR, je toženka pri nadaljnjem izračunu upoštevala ta znesek. Z enotnim faktorjem f za sorazmerno uskladitev izračunanih zneskov z razpisanimi (0,625587824) je torej pomnožila znesek 4.500,00 EUR (in ne 7.200,00 EUR). Javni razpis namreč vsebuje dve omejitvi in sicer, da znesek sofinanciranja ne more preseči 38.000,00 EUR in da višina sofinanciranja ne more presegati zaprošenih sredstev. Čeprav v Javnem razpisu ni izrecno navedeno, kje v samem izračunu se upoštevata ti dve omejitvi, je glede na vlogo, ki jo ima faktor f, treba upoštevati, da se faktor lahko določi šele takrat, ko so upoštevane vse omejitve javnega razpisa. Namen faktorja f je, da se razdelijo vsa sredstva. Če bi se upošteval izračun, kot ga v ugovoru uveljavlja prijavitelj, bi bil faktor nižji in se sredstva ne bi razdelila v celoti.

2Tožnica v tožbi navaja, da je toženka zmotno uporabila določila 6.3 Javnega razpisa in ji zato odmerila nižji znesek letnega sofinanciranja. Iz javnega razpisa izhaja, da se višina letnega sofinanciranja izračuna na naslednji način : A x D x Ok x f, pri čemer A (20) število avtorskih pol na leto, D maksimalno sofinanciranje na avtorsko polo, v pavšalni vrednosti 400 EUR in Ok odstotek kategorije (0,9), niso sporni. Zmnožek 7.200,00 EUR predstavlja izračunana sredstva in ta znesek bi morala toženka glede na določilo 6.3. Javnega razpisa množiti s faktorjem f. V nasprotju s tem, je s faktorjem f množila znesek 4.500,00 EUR tj. zaprošena sredstva oziroma predvidene prihodke, ki jih je tožnica navedla v vlogi. S takim izračunom je tožničino prijavo postavila v neenak položaj z drugimi. Višino sofinanciranja je dvakrat zmanjšala: namesto zneska 7.200,00 EUR je upoštevala 4.500,00 EUR, to osnovo pa je zmanjšala z narobe izračunanim faktorjem f. Ta faktor je izračunala tako, da je seštevala izračunane zneske in zaprošene zneske (kadar so bili nižji od izračunanih). Zaradi tega so na Javnem razpisu najbolje uspele tiste prijave, pri katerih so prijavitelji (informativno) navedli nerealen znesek zaprošenih sredstev. Objektivna razmerja med revijami so se na ta način podrla, dva kriterija razpisa pa sta postala nepomembna. Razpis ne določa, da se pri izračunu zneska sofinanciranja uporabi formula, ki jo je uporabila tj. zaprošena sredstva x faktor f, zato je kršila pravila postopka in nepravilno uporabila materialno pravo. Kršen je 15. člena Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD) in 3. ter 177. člen Pravilnika o postopkih sofinanciranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik). Po 3. členu Pravilnika je potrebno zagotoviti transparentnost postopkov izbora. Če bi bilo vnaprej jasno in transparentno, na kakšen način bo toženka delila sredstva, bi prijavitelji lahko pričakovali kakšen približno bo rezultat in temu prilagodili finančno konstrukcijo posamezne revije. Člen 177 Pravilnika pa jasno določa, kaj vpliva na višino sofinanciranja in kaj mora toženka zgolj natančneje opredeliti v razpisu. S tem, ko je pri izračunu sredstev sofinanciranja v formulo vnesla višino zaprošenih sredstev, je ravnala tudi v nasprotju s Pravilnikom. Brez obrazložitve je tudi odstopila od svoje ustaljene prakse, saj je doslej upoštevala višino izračunanih (in ne zaprošenih) sredstev in ta znesek pomnožila s faktorjem f. Omejitvi iz 6.3. sta se upoštevali šele po določitvi faktorja f in ne prej. Samovoljni odstop od upravne prakse je neupravičen, o čemer se je že izreklo tudi Ustavno sodišče. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in zahteva povračilo stroškov postopka.

3Toženka v odgovoru na tožbo navedbam in zahtevku tožnice nasprotuje. Trdi, da je bila višina sredstev sofinanciranja za posamezno publikacijo izračunana v skladu s točko 6.3. Javnega razpisa. Komisija je po opravljenem izračunu A x D x Ok z upoštevanima omejitvama ugotovila, da skupna vsota izračunanih zneskov (1.614.481,55 EUR) presega letni znesek razpoložljivih sredstev (1.010.000,00 EUR). Zato je izračunane letne zneske sofinanciranja uskladila s faktorjem f. Na ta način ni uporabila formule "zaprošena sredstva x f". Potrebno je namreč upoštevati celotno metodologijo izračuna sofinanciranja, ki ne vključuje le gole formule, ampak tudi razpoložljiva sredstva in omejitve iz Javnega razpisa. Po teh omejitvah višina sofinanciranja ne sme presegati 38.000,00 EUR in ne more presegati zaprošenih sredstev. Pri tistih prijavah, pri katerih je bil zaprošeni znesek višji od izračuna po formuli A x D x Ok, se je za nadaljnji izračun upošteval izračunani znesek. Pri nekaterih prijavah pa se je zaradi omejitve upoštevalo zaprošena sredstva (če so bila nižja od izračuna po formuli). Četudi Javni razpis res ne določa, kje v izračunu se omejitvi upoštevata, pa določa definicijo izračuna faktorja f. Gre za faktor, ki v primeru, če izračunana sredstva presežejo razpoložljiva sredstva javnega razpisa, optimalno razdeli vsa razpoložljiva sredstva. Način, ki ga je uporabila toženka, pa je optimalen. Glede na vlogo faktorja f pri izračunu sofinanciranja je potrebno upoštevati, da se faktor f lahko določi šele takrat, ko so pri izračunu financiranja upoštevane vse omejitve, kajti zgolj na tak način se vsa sredstva javnega razpisa razdelijo v maksimalno možnem odstotku. Če bi se faktor f računal na tak način kot trdi tožnica, vsa sredstva ne bi bila razdeljena, saj bi bil faktor f veliko nižji. Po simulaciji bi znašal 0,473264137. Postopek izračuna je enak za vse prijave, zato ne drži, da je tožničina prijava postavljena v neenakopraven položaj z drugimi. Prav tako ne drži, da so zaprošena sredstva del ocenjevalnega postopka, ampak je podatek glede zaprošenih sredstev del izračuna sofinanciranja. Ocenjevanje se nanaša le na uvrstitev publikacij v kategorije. Osnovna kriterija iz razpisa ne postaneta nepomembna, kot trdi tožnica. Če pa bi upoštevali izračun, kot ga predlaga tožnica, bi prišlo do tega, da bi nekaterim prijaviteljem na koncu znižali sredstva po izračunu, s čimer bi ravno tako vplivali na pomembnost kriterijev obsega pol in kategorije. Od prijaviteljev se pričakuje realna ocena upravičenih stroškov, ki jih morajo v zaključnem računu tudi specificirati in namensko porabiti. Navedba teh podatkov je potrebna, ker bi sicer razdeljevali sredstva, ki jih prijavitelji ne bi potrebovali in ne bi mogli namensko porabiti. Drži, da je v postopku sofinanciranja v obdobju 2017 in 2018 delno ravnala drugače kot v postopku predhodnega razpisa. To je storila, ker je opravila presojo prejšnje prakse in pri tem ocenila, da je način izračuna sofinanciranja, ki je upoštevan v Javnem razpisu za obdobje sofinanciranja v letu 2017 in 2018, pravilnejši, saj je bolj transparenten in bolj pravičen. Ker ni upravni organ, v postopkih odločanja za dodelitev javnih sredstev pa ne gre za upravno zadevo, kršitev ne more biti podana zaradi spremembe prakse. Predlaga zavrnitev tožbe.

4V nadaljnjih vlogah stranki vztrajata pri dosedanjih navedbah in stališčih.

5Tožba je utemeljena.

6Po določbi četrtega odstavka 15. člena ZRRD in 28. člena Pravilnika se lahko ugovor zoper obvestilo o rezultatih izbora vloži samo zaradi kršitve postopka izbora ali očitne napake. Predmet ugovora ne morejo biti kriteriji, pogoji in merila za ocenjevanje prijav. O ugovoru odloči upravni odbor agencije v 30 dneh po njegovem prejemu ob smiselni uporabi zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Zoper odločitev upravnega odbora ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor. Glede na navedene določbe je tudi sodni preizkus izpodbijanega sklepa omejen le na vprašanje kršitve postopka izbora oziroma presojo očitnih napak. Pri sodnem preizkusu se torej sodišče ne more spuščati v pogoje, kriterije in merila za ocenjevanje prijav. Lahko pa presoja, ali so bile v postopku izbora spoštovane določbe Javnega razpisa, na katere je toženka vezana, ko odloča o delitvi sredstev prijaviteljem.

7Relevantno dejansko stanje, ki je med strankama nesporno, je naslednje. Tožnica se je prijavila na Javni razpis zaradi sofinanciranja izdajanja njene publikacije ... Število avtorskih pol te publikacije na leto je 20, pavšalna vrednost sofinanciranja na polo je 400,00 EUR, kategorija publikacije pa 0,9, kar po formuli A x D x Ok znaša 7.200,00 EUR. Nesporno je tudi, da je tožnica v prijavni vlogi pod rubriko C 11.1. ARRS (zaprošena sredstva) navedla znesek 4.500,00 EUR. Toženka je znesek sofinanciranja tožničine publikacije izračunala tako, da je s faktorjem f množila znesek 4.500,00 EUR (zaprošena sredstva) in ne znesek izračunan po formuli A x D x Ok. Tudi ni sporno, da je toženka izračunala faktor f tako, da je seštela vse zaprošene zneske (kadar je bil izračunani znesek sofinanciranja višji od zaprošenih sredstev) ali izračunane zneske (kadar je bil znesek zaprošenih sredstev višji od izračunanega). Razpoložljiva sredstva razpisa je delila s tako izračunano vsoto. Sporno je torej, ali je faktor f (0,625587824) izračunan v skladu s točko 6.3. Javnega razpisa. Nadalje je sporen trenutek upoštevanja omejitev (prva, da izračunani znesek ne presega 38.000,00 EUR in druga, da izračunani znesek ni večji od zaprošenih sredstev), pred določitvijo faktorja f ali po določitvi. Oboje sporno (torej način izračuna faktorja f in trenutek, ko se pri izračunu sofinanciranih sredstev upošteva obe omejitvi) pa je potrebno opredeliti za pravila izbora, katerih pravilnost uporabe je sodišče v upravnem sporu dolžno presojati glede na določbo 15. člena ZRRD.

8Prvi odstavek 177. člena Pravilnika določa, da se višina letnega sofinanciranja za posamezno publikacijo izračuna sorazmerno obsegu izdajanja znanstvene vsebine ter oceni na podlagi določb 176. člena tega Pravilnika. Natančen način izračuna najvišje možne višine sofinanciranja za posamezno znanstveno publikacijo ter največji letni obseg izdajanja znanstvene vsebine, ki jo agencija sofinancira, določa metodologija oziroma razpis. Višina sofinanciranja ne more presegati zaprošenih sredstev. Če vsota izračunanih sredstev sofinanciranja preseže razpoložljiva finančna sredstva, se izračunani zneski sofinanciranja sorazmerno uskladijo z obsegom razpoložljivih finančnih sredstev. Točka 6.3. Javnega razpisa pa določa naslednje:

Višina letnega sofinanciranja = A x D x Ok x f

A: št. avtorskih pol na leto

D: maksimalno sofinanciranje na avtorsko polo v pavšalni vrednosti 400,00 EUR

Ok : odstotek kategorije – odvisen od uvrstitve publikacije v eno izmed kategorij publikacij (glej tabelo A)

f: enoten faktor za sorazmerno uskladitev izračunanih sredstev Ʃ (Ai x Oki x D) z razpisanimi sredstvi

Višina sofinanciranja za posamezno publikacijo ne more presegati 38.000,00 EUR na leto. Višina sofinanciranja ne more presegati zaprošenih sredstev. V primeru, da vsota izračunanih sredstev sofinanciranja preseže razpoložljiva finančna sredstva, se izračunani zneski sofinanciranja sorazmerno uskladijo z obsegom razpoložljivih finančnih sredstev.

9V Javnem razpisu je torej določena formula, po kateri se izračuna znesek sredstev, s katerimi se sofinancira izdajanje publikacije. Ni sporno, da se po tej formuli število avtorskih pol množi z odstotkom kategorije in zneskom sofinanciranja avtorske pole. Za faktor f pa je predpisano, da izraža razmerje med razpisanimi sredstvi in zmnožkom vseh avtorskih pol, vseh kategorij in zneska 400 EUR, torej izračunanimi sredstvi. Razpisana sredstva se torej delijo z vsoto zmnoženih treh kategorij. Tako dobljeni faktor f pa se množi z A x D x Ok. Ob tako zapisani formuli sodišče ugotavlja, da se omejitve (prva, da izračunani znesek ne presega 38.000,00 EUR in druga, da izračunani znesek ni večji od zaprošenih sredstev) lahko upoštevajo šele po tem, ko je faktor f že izračunan in ne prej. Tako razlago podpira tudi struktura točke 6.3. Javnega razpisa, saj je formula določena, preden so navedene omejitve, ki jih je Agencija dolžna upoštevati pri določitvi sofinanciranega zneska. Prav tako se s faktorjem f ne morejo množiti sredstva, napisana v rubriki obrazca imenovani: "Zaprošena sredstva", ampak se s faktorjem f množi A x D x Ok (formula je A x D x Ok x f). Če bi bil izračun tak, kot ga je naredila toženka, bi se formula v Javnem razpisu morala glasiti: znesek letnega sofinanciranja = znesek zaprošenih sredstev x f. Pri tem bi moral biti faktor f še posebej definiran in kot razmerje med vsoto sredstev iz vseh prijavljenih vlog, v katero se všteva bodisi znesek izračunan na način A x O x D ali pa znesek v prijavi zaprošenih sredstev, kar od tega je manj.

10Po oceni sodišča torej toženka ni prepričljivo pojasnila, da je pravila izbora upoštevala na način, kot jih določa Javni razpis. Trditev, da faktor f v razpisu zagotavlja optimalno delitev vseh razpoložljivih sredstev Javnega razpisa, torej da je to njegov namen, bi toženka lahko uresničila le na način, ki bi bil v skladu s pravili izbora določenimi v Javnem razpisu. Javni razpis določa konkretno formulo za izračun faktorja f, ki jo je dolžna toženka pri odločanju upoštevati, saj pomeni določitev pravil izbora. Njena ocena, da je njen izračun "optimalen", ob tem da je v nasprotju s pravili izbora, ne opravičuje uporabe drugačnega pravila. Presoja smotrnosti kriterijev je v pristojnosti toženke. Dolžna pa je tudi zagotoviti transparentnost izbora in enakopravnost prijaviteljev ter v ta namen v Javnem razpisu predvideti kriterije in način izračuna že v fazi formuliranja javnega razpisa, saj jo bo ta v postopku odločanja v celoti zavezoval.

11Relevantno dejansko stanje med strankama ni sporno, prav tako pa je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpraviti. Zato je sodišče o tožbi odločilo na nejavni seji (59. člen ZUS-1).

12Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa v postopku ni zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.