UPRS Sodba I U 142/2017-19

I. Tožbi se ugodi in se obvestilo Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije 6316-5/2016-2049 z dne 10. 11. 2016 o prvi fazi izbora prijav predlogov raziskovalnih projektov za leto 2017 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Javna Agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (v nadaljevanju Agencija) je z izpodbijanim obvestilom o prvi fazi izbora prijav predlogov raziskovalnih projektov za leto 2017 z dne 10. 11. 2016 zavrnila tožničino vlogo za prijavo projekta, ki ga je uvrstila v kategorijo B. Iz obrazložitve navedenega obvestila izhaja, da je v skladu z metodologijo tožničina prijava raziskovalnega projekta dosegla oceno 16,00, s čimer je izpolnjen pogoj minimalne ocene za uvrstitev v II. fazo Javnega razpisa za (so)financiranje raziskovalnih projektov za leto 2017 (v nadaljevanju Javni razpis). Vendar pa se ob upoštevanju določil Pravilnika o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik), da se pri oblikovanju predloga sklepa o uvrstitvi prijav raziskovalnih projektov panel poleg navodila o delu panela upošteva tudi kapaciteto področij, število neposredno uvrščenih predlogov projektov v II. fazo izbora prijav, določilo Javnega razpisa glede okvirnega ohranjanja razmerij sredstev med posameznimi znanstvenimi vedami in zagotavljanja ustreznega deleža posameznih tipov projektov Javnega razpisa, tožničina prijava raziskovalnega projekta ni uvrstila v kategorijo A. Iz navedenih razlogov je bila tožničina prijava raziskovalnega projekta zavrnjena.

2Tožničin ugovor zoper navedeno obvestilo je zavrnil Upravni odbor Agencije. V obrazložitvi navaja, da predmet ugovora ne morejo biti pogoji, kriteriji in merila za ocenjevanje prijav, niti ocena prijave, dana v postopku izbora s strani recenzentov. Predmet ugovora je lahko samo kršenje postopka izbora ali očitna napaka. Upravni odbor Agencije je pri odločanju o ugovoru ugotovil, da je bil postopek izbora projektov voden in izpeljan na podlagi in v skladu z določbami Pravilnika ter Metodologije ocenjevanja prijav za razpise. Med drugim se sklicuje na 83. člen Pravilnika, po katerem ocenjevanje vodi strokovno telo, pristojno za ocenjevanje projektov, ki v predmetnem postopku napak ni ugotovilo. Sklicuje se tudi na 86. člen Pravilnika, po katerem mora panel posebej obravnavati predloge projektov, pri katerih se oceni recenzentov razlikujeta za +/- 10% od povprečja ocen in se odločiti ali povprečje ocen realno odraža vrednost predlaganega projekta. Oceni recenzentov tožničinega projekta (ocena 1 = 17,0, ocena 2 = 15,0) sta odstopali od povprečja obeh ocen za +/- 6,25 %. Panel je tožničin predlog projekta kljub temu obravnaval in odločil, da povprečna ocena 16,00 odraža pisne komentarje obeh recenzentov in predstavlja realno vrednost projekta. Tožničin projekt je bil ocenjen v vseh predvidenih postopkih ocenjevanja in uvrščen na 22. mesto od 24 v okviru Interdisciplinarnih raziskav v humanistiki. Komisija je glede na navedeno ugotovila, da je bil postopek izbora pravilen, da ni bilo storjenih očitnih napak ter da ni prišlo do kršitve postopka izbora, zaradi česar je predlagala, da se tožničin ugovor zavrne kot neutemeljen. Upravni odbor je v celoti sledil obrazložitvi in predlogu komisije ter zato ugovor zavrnil kot neutemeljen.

3Tožnica navedeno odločitev izpodbija s tožbo. V tožbi podaja kratek opis zadeve. Pri toženi stranki je vložila prijavo za (so)financiranje raziskovalnega projekta, vodeno pod št. 528, z naslovom "Zgodovinska in ekonomska analiza sistema vzporedne ekonomije". Tožena stranka je tožničino vlogo zavrnila (s sklepom direktorja), o čemer jo je obvestila za izpodbijanim obvestilom. Iz navedenega obvestila izhaja predvsem kako je tožena stranka obravnavala prijave in kakšen je postopek. Sklep direktorja temu obvestilu ni bil priložen, prav tako tudi nista bili priloženi recenziji ocenjevalcev, v katerih je bila podana obrazložitev številčnih ocen. Recenziji je tožena stranka posredovala šele kasneje na izrecno zahtevo tožnice. Obvestilo pa tudi ni vsebovalo popolnega pravnega pouka. Pravila postopka določa Pravilnik (še star Pravilnik, ki je v veljavi do 29. 7. 2016). Tožeča stranka se sklicuje, da je ugovor mogoče vložiti tudi zoper (recenzentsko) oceno in sicer posredno, v primeru, ko se prijavitelj v ugovoru sklicuje na konkretno kršitev postopka. V tem smislu je bil pravni pouk na izpodbijanem obvestilu nepopoln. Iz sklepa, s katerim je bil tožničin ugovor zavrnjen, pa niso razvidni razlogi za zavrnitev, saj se ne opredeli do tožničinih ugovorov.

4Tožnica v nadaljevanju pojasnjuje razloge, zaradi katerih je vložila ugovor. Iz Pravilnika izhaja, da predmet ugovora ne morejo biti pogoji, kriteriji in merila za ocenjevanje prijav, niti ocena prijave, dana v postopku ocenjevanja s strani recenzentov. Vendar pa gre v primeru, da se ugotovi, da recenzentska ocena ni upoštevala s Pravilnikom predpisanih kriterijev, ali da je bila zaradi očitne napake recenzentska ocena nedosledna ali nedosledno utemeljena, za kršitev predpisanega postopka ocenjevanja, ki je sestavni del postopka izbora. V takšnem primeru je možno ugovarjati tudi zoper posamezne elemente recenzentske ocene, ki pomenijo kršitev predpisanega postopka ali očitno napako. Tožnica navaja, da so se prav takšne kršitve postopka in očitne napake zgodile pri ocenjevanju prijave tožničinega projekta, kar je bilo razlog, da je tožena stranka prijavo projekta zavrnila. Tožnica je že v ugovoru podrobno navedla posamezne dele recenzentskih ocen in utemeljila, zakaj ti deli ocen vsebujejo očitne napake, ne upoštevajo s Pravilnikom predpisanih kazalcev za posamezne kriterije ocenjevanja oziroma so nedosledni ali nedosledno utemeljeni, kar vse pomeni kršitev predpisanega postopka izbora prijav. Tudi v tožbi se ponovno sklicuje na navedene razloge. Sklicuje se, da gre pri navedenih razlogih, na katere se tožnica sklicuje v povezavi s posameznimi kriteriji, ki so bili upoštevani pri oceni tožničinega projekta, za očitne napake recenzenta, ki pomenijo kršitev predpisanega postopka izbora prijav.

5Sklep, s katerim je zavrnjen tožničin ugovor, ne vsebuje opredelitve o tožničinih ugovorih, s čimer so bistveno kršena pravila postopka, saj se navedenega sklepa sploh ne da preizkusiti, s tem pa je poseženo tudi v tožničino pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Tudi v tožbi tožnica poudarja, da se pri treh od petih kriterijev ocenjevanja prijave projekta (B3, B4 in B5), ki so skupaj lahko prinesli do 60 odstotkov celotne ocene prijave (to je do 15 od maksimalno 25 točk), v obeh recenzijah pojavljajo očitne napake in nedoslednosti, na katere se sklicuje. Tožnica se strinja, da je neodvisnost strokovne presoje recenzentov temelj in splošno sprejeti standard korektnega postopka ocenjevanja prijav raziskovalnih projektov. Vendar pa so tudi neodvisni zunanji recenzenti dolžni spoštovati predpisani postopek ocenjevanja ter prijave ocenjevati celovito, strokovno odgovorno in dosledno. V konkretnem primeru pa ta načela niso bila spoštovana, s čimer je bil kršen predpisani postopek izbora prijav.

6Tožnica se sklicuje še na Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD), ki v 43. členu s podnaslovom ''podzakonski predpisi'' določa, katera področja je mogoče urediti s podzakonskimi akti (npr. organizacijo upravljanja z javnimi sredstvi, postopke izbora, itd.). Tožnica postavlja vprašanje, ali navedeni člen s terminom "postopke izbora" sploh daje zadostno podlago toženi stranki, da lahko s podzakonskim aktom, kot je to v konkretnem primeru Pravilnik, določa tudi: razloge za vlaganje pravnih sredstev, ki bistveno zožujejo razloge, ki jih pozna Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP); način obveščanja prijaviteljev o odločitvi tako, da se sklep, s katerim je odločeno o izboru prijave, in ki se kasneje v postopku eventualno izpodbija, prijaviteljem sploh ne vroči, vroči se le obvestilo o rezultatih, ki pa ne vsebuje niti popolnega pravnega pouka. Po oceni tožnice gre v konkretni zadevi za odstopanja od splošnih principov pravnih postopkov. Poleg tega iz 28. člena Pravilnika sploh ni razvidno, ali se z ugovorom izpodbija obvestilo, ki ni pravni akt ali sklep, ki je pravni akt, pa tožnici nikoli ni bil vročen. Glede na drastične odstope od splošnih pravil, se tožnica sprašuje, ali ji ni kršen 22. člen Ustave RS (enako varstvo pravic). Zato predlaga, da se sodišče opredeli do vprašanja skladnosti Pravilnika z Ustavo RS, oziroma, da začne postopek za presojo ustavnosti navedenega Pravilnika. Tožnica se sklicuje tudi na sodbo Upravnega sodišča RS I U 1326/2015 v enakovrstni zadevi, iz katere izhaja, da mora biti odločitev ustrezno obrazložena, s čimer je upoštevana pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Izpodbijano obvestilo take obrazložitve nima. Prav tako tudi sklep upravnega odbora, s katerim je bil zavrnjen tožničin ugovor, ne vsebuje razlogov za zavrnitev. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijane akte (obvestilo, sklep direktorja in sklep o zavrnitvi ugovora) odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži, da tožnici povrne stroške tega postopka.

7Tožena stranka v odgovoru tožbo prereka utemeljenost toženega zahtevka in vztraja pri razlogih izpodbijane odločitve. V zvezi s tožbeno navedbo, da izpodbijanemu obvestilu ni bil priložen sklep direktorja tožene stranke, pojasnjuje, da je v skladu s 26. členom in 28. členom Pravilnika odločeno z individualnim obvestilom, ki je posamični pravni akt, zoper katerega je možno vložiti ugovor. Glede pomanjkljivega pravnega pouka pa navaja, da tožnici, ki je postopala v skladu z veljavnimi predpisi, ni nastala nobena škodljiva posledica. Med drugim pojasnjuje, da se ne strinja s stališčem tožnice, da je v postopku mogoče ugovarjati zoper posamezne elemente recenzentske ocene oziroma utemeljenost znanstveni oceni recenzenta oziroma ocenjevalnega panela, za kar navaja razloge. Pojasnjuje tudi, da predmetno področje ureja ZRRD, ki je zadostna podlaga, da se s Pravilnikom določi tudi razloge za vlaganje pravnih sredstev, ki bistveno zožujejo razloge, kot jih navaja ZUP. Tožena stranka je v skladu z načelom zakonitosti tudi vezana na veljavne podzakonske predpise. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

8Tožnica navedbam tožene stranke nasprotuje in pojasnjuje, da je bistvo spora vprašanje, ali je možno ugovarjati zoper recenzije prijav raziskovalnih projektov ali ne. Tožnica zatrjuje, da so recenzenti kljub svoji strokovni neodvisnosti hkrati tudi postopkovno obvezani. Pri tem se sklicuje na določbe Pravilnika in tudi na sodno prakso Upravnega sodišča RS. Iz sodbe Upravnega sodišča RS III U 344/2014 npr. izhaja, da mora tožena stranka v primeru spora glede recenzentskih ocen v svoji odločitvi pojasniti, zakaj se je odločila slediti ocenam recenzentov in ni upoštevala mnenja ali ugovora prijavitelja projekta. Tožena stranka v predmetnem postopku ni navedla razlogov, zaradi katerih meni, da so njeni ugovori oziroma tožbeni razlogi neutemeljeni. Glede podzakonskih predpisov (konkretno Pravilnik in Metodologija) pa navaja, da jih sprejme tožena stranka sama. Iz sodne prakse Upravnega sodišča RS (npr. sodbi III U 188/2013, I U 1326/2015) izhaja, da tožena stranka s svojimi odločitvami krši ustavno pravico strank v postopku do učinkovitega pravnega sredstva.

9Tožena stranka vztraja pri svojih navedbah in pojasnilih, tožnica pa pojasnjuje in vztraja pri svojih stališčih.

10Tožba je utemeljena.

11Postopek za izbor prejemnikov proračunskih sredstev, ki izvajajo raziskovalno dejavnost, podrobneje ureja Pravilnik (1. člen in 2. člen Pravilnika). V razpisu se določi, katere vrste projektov se lahko prijavi na razpis. V prijavi za prvo fazo prijavitelji navedejo, za katero vrsto projekta iz 75. člena Pravilnika kandidirajo (prvi odstavek 86. člena Pravilnika). Na podlagi ocen kratkih prijav (prijava za prvo fazo) panel ločeno za vsako vedo in za vsako področje in za interdisciplinarne raziskave z večinsko odločitvijo oblikuje predlog sklepa o uvrstitvi prijav raziskovalnih projektov v drugo fazo izbora, pri čemer upošteva kapaciteto področij (količino zaključenih projektov in število prijavljenih projektov). Delovanje panela se uredi z navodilom, ki je akt poslovanja (drugi odstavek 86. člena Pravilnika). Rezultat panelne razprave je razvrstitev predlogov projektov po vrstah projektov znotraj posameznih znanstvenih področij. Člani panela posebej obravnavajo predloge projektov, pri katerih se oceni recenzentov bistveno razlikujeta, in se odloči ali povprečje ocen realno odraža vrednost predlaganega projekta ali je ustrezna višja ali nižja ocena. Predloge projektov, pri katerih se oceni recenzentov razlikujeta za +/- 10 % od povprečja ocen, panel mora obravnavati. Tako odločitev mora panel pisno utemeljiti (tretji odstavek 86. člena Pravilnika).

12Iz Javnega razpisa izhaja, da so projekti uvrščeni v dve kategoriji in sicer v kategorijo A in kategorijo B. Projekti, uvrščeni v kategorijo A, se določijo iz projektov znotraj področja po padajočih ocenah B1 + B2 + B3 + B4 + B5. V kategorijo A se uvrstijo tudi podoktorski projekti, pri katerih predlagatelj prijavlja projekt na drugi raziskovalni organizaciji, kot je podoktorand trenutno zaposlen. Projekti A kategorije še niso izbrani za financiranje. Pri izbiri projektov za kategorijo A pridejo v poštev samo tisti, ki imajo oceno B1 + B2 + B3 + B4 + B5 višjo od 15 (prag). Projekti uvrščeni v kategorijo B so projekti, ki niso bili uvrščeni v kategorijo A. Projekti kategorije B se zavrnejo. V kategorijo B se uvrstijo projekti, ki niso uvrščeni v kategorijo A. Projekti kategorije B se zavrnejo.

13Iz izpodbijanega akta izhaja, da je tožena stranka ocenila, da je v skladu z metodologijo tožničina prijava raziskovalnega projekta dosegla oceno 16,0. S tem je izpolnjen pogoj minimalne ocene za uvrstitev v II. fazo Javnega razpisa. Ob upoštevanju določil Pravilnika, da se pri oblikovanju predloga sklepa o uvrstitvi prijav raziskovalnih projektov panel poleg navodil o delu panela upošteva tudi kapaciteto področij, število neposredno uvrščenih predlogov projektov v II. fazo izbora prijav, določilo Javnega razpisa glede okvirnega ohranjanja razmerij sredstev med posameznimi znanstvenimi vedami in zagotavljanja ustreznega deleža posameznih tipov projektov Javnega razpisa, se tožničina prijava raziskovalnega projekta ni uvrstila v kategorijo A, zato jo je tožena stranka zavrnila. Pri odločanju o ugovoru zoper obvestilo se Upravni odbor Agencije sklicuje na 28. člen Pravilnika, po katerem se ugovor lahko vloži samo zaradi kršitve postopka izbire ali očitne napake. Ocena je lahko posredno predmet ugovora samo v primeru, ko se prijavitelj v ugovoru sklicuje na konkretno kršitev postopka izbora. Sklepno ugotavlja, da je bil postopek izbora pravilen in da v postopku izbora ni bilo narejene očitne napake, niti ni prišlo do kršitve postopka izbora.

14Po presoji sodišča so utemeljeni tožničini ugovori, da izpodbijana odločitev ne vsebuje konkretnih razlogov, iz katerih bi izhajalo, zakaj je bila tožničina prijava projekta zavrnjena. Utemeljeno je tožničino sklicevanje na upravno-sodno prakso, iz katere izhaja, da mora biti upravni akt obrazložen na način, da je mogoč njegov preizkus. V konkretnem primeru izpodbijano obvestilo take obrazložitve ne vsebuje. Iz javnega razpisa izhaja, da se v kategorijo A uvrstijo samo tisti projekti, ki imajo oceno B1 + B2 + B3 + B4 + B5 višjo od 15 (prag). Iz obrazložitve izpodbijanega akta pa ne izhaja, zakaj se tožničin projekt, ki je dobil skupno oceno 16,00, ni uvrstil v kategorijo A, niti zakaj je tožničin predlog uvrščen v kategorijo B in zakaj je zavrnjen.

15Kljub sklicevanju tožene stranke, da je ocenjevanje strokovno opravilo, zaradi česar naj tudi ne bi bilo predmet sodne presoje, pa mora obrazložitev izpodbijane odločitve vsebovati razloge, saj se le na ta način uresničuje ustavno določilo o pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Iz slednjega izhaja, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. V okvir te pravice sodi tudi pravica do ustrezno obrazložene odločitve, najpomembnejši del obrazložitve pa je tisti, ki se nanaša na razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, oziroma razloge, zaradi katerih zahtevku ni bilo ugodeno.

16V obravnavani zadevi je v obrazložitvi izpodbijane odločitve obširno pojasnjen sam potek predmetnega postopka, ob sklicevanju na določbe ZRRD in Pravilnika, ki urejata to področje. Vendar pa ob obširnemu pojasnjevanju poteka predmetnega postopka iz izpodbijane odločitve ne izhajajo razlogi, zaradi katerih je bil tožničin projekt zavrnjen, čeprav je imel oceno višjo od določenega praga (15). Tožnica je v postopku kot tudi v tožbi uveljavljala tudi očitne napake recenzenta pri treh kriterijih in s tem kršitev predpisanega postopka. Vendar se tožena stranka do teh ugovorov ni z ničemer opredelila. Po presoji sodišča pa bi se, tudi če je ocenjevanje strokovno opravilo, vendarle morala opredeliti do tožničinega zatrjevanja, da je pri nekaterih kriterijih pri ocenjevanju prišlo do očitne napake recenzenta in s tem do kršitve postopka. Tožena stranka pa tega ni storila. Namesto tega je v obrazložitvi sklepa o zavrnitvi tožničinega ugovora navedla, da bi strokovno telo, ki ima v celotni fazi ocenjevanja funkcijo poročevalca, ?lahko ugotovilo napake, česar pa v postopku ni ugotovljenega?. Po presoji sodišča takšna obrazložitev zavrnitve tožničinih ugovorov ni zadostna. Izpodbijane odločitve se zaradi povedanega ne more preizkusiti (bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v povezavi s točko 2 prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

17Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker so bila kršena pravila postopka. Ker je bilo treba iz pojasnjenih razlogov tožbi ugoditi in izpodbijano odločitev odpraviti, se sodišče do ostalih tožničinih navedb ni opredeljevalo.

18Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

19Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščena odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV, torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR.